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论无过错责任原则/顾海莉

时间:2024-07-23 18:54:53 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8049
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论无过错责任原则

顾海莉、夏波


内容提要:

在归责的发展史上,自罗马法以来,均坚持过错责任原则,“无过错即无责任为一著名的法律格言。随着社会的发展,工业事故、公害事故的大量出现,由受害人举证证明加害人的过错几乎不可能,各国基于公平正义的法律精神和照顾弱者稳定社会的政策考虑,相继规定了无过错责任原则,也称无过失责任原则,将该原则视为特别原则,仅适用法律规定的特别情形,随着社会经济的快速发展,交易安全越来越重要,在合同领域就出现了严守合同的原则,本文就对无过错责任原则的适用范围、与相关原则的区别等方面进行探讨,以便更好的适用近代民法的这一理论原则

引言:
19世纪被资产阶级学者称为机器和事故的年代,由于工业化的进程导致出现了大量的工业事故,这也成了当时最严重的社会问题,在那一时期,由于受传统法律理论的限制,对工业事故的处理主要适用过错责任,根据这一原则,受害的工人必须举出资本家有过错时方能获得赔偿。不仅如此,资本家还可以引用共同过错以使自己免责。这种情况的出现使得工厂主难以败诉。由于阶级矛盾的激化和工人阶段的斗争,使得资本家们不得不缓解双方的矛盾以达长久稳定的统治,在19世纪末期,对于工业事故,资产阶级逐渐采用了无过错原则,又称无过失责任原则。1884年德国制定了<<劳工伤害保险>>,该法首次推行了工业事故社会保险制度,使工伤事故的无过失责任得以实施①。随后,各资本主义国家相继制定了类似的规定。无过错责任的出现是和保险制度联系在一起的,它的最初实施表面是资本家作了让步,实际上是资本家无任何损失,因为那时资本家已采取了私人保险制度,廉价的保险费,且该笔费用都是从工人身上搜刮的,使得这一赔偿原则最终是羊毛出在羊身上,但毕竟也是法律的进步,美国学者巴兰庭在1916年发表了<<哈佛法律评论>>一文,第一次提出了无过失责任,随后在很多危险作业领域采用了这一赔偿责任原则,在合同的违约责任中,也逐渐适用这一原则。
无过错责任的概念
按照大陆法系的过错归责原则,显然,债务人无须对不可归责于自己的原因所导致的损害承担责任,但在法律作出特别规定的场合,即使不履行合同或者损害的发生是由于不可归责于双方当事人的原因所导致时,一方当事人也可能会承担法定的特殊责任,即为无过错责任或无过失责任(英文名为no fault liability或liability without fault)据考证这个概念是美国学者巴兰庭于1916年在<<哈佛法律评论>>上发表的一篇关于交通事故的文章中提出的。
无过错责任的法律特征
无过错责任是与过错责任相对应的术语,是为弥补过错责任的不足而设立的制度,它在性质上已不具有一般法律责任的含义,因为任何法律责任都以过错为基础,从而体现法律责任对不法行为的制裁和教育的作用②,因此,无过错责任实际上是对侵权责任的教育制裁等职能的否定,因而不具备侵权责任原有的含义,其宗旨在于对不幸损害之合理分配,亦即gsser教授特别强调之分配正义③。无过错责任的法律特征在于:
第一,无过错责任适用于损害后果的发生为不可归责于双方当事人所导致的场合。在无过错责任中,任何一方当事人在主观中并不存在故意或者过失,这是适用该责任的前提,如果可归责于任何一方当事人的事由就属于过错责任。
第二,无过错责任是与过错责任相并列的责任形式,当然并不意味着对等,从法制发展进程看,该责任又可称为过错责任的补充,是否承担责任由法律特别规定,在大陆法系国家,由于肯定了过错责任是违约和侵权的一般和基本形式,为了防止无过错责任和过错责任发生不必要的重叠,有的通过民事基本法确定了这种无过错责任,有的通过判例加以规定,至于法律规定于何种场合下发生无过错责任取决于法律基于实现社会公平和正义所作出的明确表态。
第三,无过错责任的宗旨在于合理补偿损失。过错责任的发生根据是违反合同的当事人具有主观过错或侵权人具有主观过错,因此要求有过错的当事人承担责任可以同时实现惩罚功能和补偿功能。在无过错责任的情况下,由于当事人并无过错,惩罚功能也就失去了目标,而只能保留其补偿功能,在合同领域“无过错责任的基本思想只在于合理分配不幸损害,而不在于惩罚不履行合同;因而它只具有补偿作用而无惩罚作用”①。
第四、无过错责任限制了一般免责事由的适用,在过错责任情况下,当事人可以提出法定免责事由,免除其对损害后果的责任,如不可抗力为过错责任的一般免责事由,但在无过错责任情况下,包括不可抗力在内的法定免责事由的适用都受到限制。<<民法通则>>第107条规定:因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的,不承担民事责任,法律另有规定的除外,虽然目前没有特别法对除外规定作特别解释,但该规定乃顺理成章,且不悖于国外实践。
第五,因果关系是决定责任的要件,在过错责任的前提下,行为人是否承担民事责任,最终取决于他有无过错,而在无责任情况下,行为人是否承担责任并不取决于他有无过错而取决于他的行为和物件与损害后果之间是否有因果关系,而在合同领域只要行为(作为或不作为)最终导致合同的不能履行,且不论该行为的发生原因如何,行为人都要对自己的行为承担责任,即法律已认定当事人的行为与损害后果间有直接联系。
无过错责任与相关责任的比较
严格责任。严格责任(strict liability)主要是在英美法系中采用的概念,按照学者的解释,严格责任是指当被告造成了对原告的某种明显的损害,应对此损害负责,与严格责任相对应的是过失责任,即被告虽造成了明显的损害,但须有故意和过失才负责,而在严格责任中,主要考虑的是被告的行为和损害之间的因果关系②。在侵权责任中,严格责任不同于无过错责任,因为严格责任虽然严格,但非绝对,在严格责任下,并非表示加害人就其行为发生之损害都应承担责任,各国立法都承认加害人可提出特定抗辩或免责事由②,如第三人的过失行为就是抗辩事由,法国学者卡塔拉通过比较法国侵权法和英美侵权法,认为严格责任与法国法中的过错推定大体相同④。因此,严格责任表面上不考虑损害是出于故意或能否通过合理的注意而避免损害就可以确定被告的责任,但实际上是从损害事实的发生中推定被告有过错,不过被告可以通过证明损害是由于受害人的过失、第三人的过失、自然原因造成而减轻和免除责任。无过错责任仅考虑行为与损害之间有无因果关系,并且侵权的无过错责任很多都以保险为存在前提,而严格责任并不考虑投保事实,另外,英美法系中的严格责任也被广泛运用于合同领域,其与合同中无过错责任也存在较大差别,首先无过错责任为大陆法系中辅助过错责任的例外和补充,当然现在很多学者认为无过错责任逐渐成为现代合同违约责任的主要原则,但也有人持不同意见。相反,严格责任是英美法系中的主要形式,它不从属于任何既定的责任形式,事实上在英美法系中只有依照严格责任承担责任,以及依照挫败理论不承担责任两种情况⑤。其次,无过错责任强调的是事变的情况下即在不可抗力中于法律的特别规定下承担责任,而严格责任认为如果符合挫败理论的条件,债务人不承担责任。再次,大陆法系对于合同下无过错责任的范围易于确定,主要为不可抗力和情势变更。但在英美法系中挫败理论是在审判实践中确立的,故其范围不尽明确,事实上严格责任包含了债务人有过错和债务人无过错两种不同情况①。由此可见在合同领域中的两种责任形式的社会价值取向也是不相同的,无过错是为了公平的分配损失而设立的责任的形式,而英美法系中的严格责任甚至可以说就是为了便捷的处理债权人与债务人之间的争议,而绝不是为了使债务人的行为获得肯定性或否定性的评价。②
无过错责任与过错推定责任
在民法上,过错推定是指原告能证明所遭受的损害是由被告所致,而被告不能证明自己没有过错,法律上就应推定被告有过错应负民事责任③。过错推定又可分为一般过错推定和特殊过错推定。一般过错推定,指在某些情况下,侵害他人人身财产并造成损害的负民事责任,但如果加害人能证明损害不是由于他的过错所致,可以免除责任。特殊过错推定指行为人必须证明有法定的抗辩事由的存在,以表明自己是无过错的,才能对损害后果不负责任④。一般来说只有不可抗力、第三人的过错、受害人的过错下才能免责,因此,此种过错推定和无过错责任极为类似,有学者把无过错责任分为绝对无过错与相对无过错,而相对无过错即相当于过错推定⑤,但两者实际上有根本的区别,第一,从责任的性质上看,无过错责任不具有对违法行为的制裁性,而在于对受害人提供补偿,补偿功能是它的一个很重要的法律特征(见前文),至于因何发生这种损害行为“则是现代社会必要经济活动,实无不法性可言"⑥.因此,它不能起到预防不法行为之作用,而过错推定仍然是以过错为归责原则,只是法律加大了加害人的注意义务,因此过错推定还是具有一般民事责任的教育、惩罚等性质。第二,从最后的责任分担情况来看,由于无过错责任的基本思想是对不幸损害的合理分配,因此在侵权领域中,无过错责任往往和保险制度联系在一起,通过保险制度实现损害分配的社会化,而过错推定,因为法律加大了加害人的注意义务,因加害人未能尽到义务,所以要对受害人提供补偿,它并不以保险制度而分配损失。
第三,从免责情况来看,无过错责任并不考虑当事人的过错,一旦损害发生,就应承担责任。并不存在免责的事由,而过错推定承认加害人有反驳的机会,在存在不可抗力时,也有机会免责,所以它并不是一种纯粹的归责方法。
第四,从司法审判实践的情况来看,无过错责任并不需要双方当事人对有无过错举证,而只要有因果关系的存在,故法官对此责任的适用缺乏弹性和适应性,而过错推定给法官在认定加害人举证反驳,提出免责事由单方面的认定有了一定的裁量权⑦,有利于法律原则和实践相结合不断变化发展,这也归根于两者的性质,一个以分配损失为必要,一个仍然以过错补偿为原则。有学者把两种责任最基本的区别归纳为两点:第一,受害人的过失能否成为两种责任的免事由;第二,不可抗力能否成为两者的免责事由①。两方面的区别非常精辟的反映两者在具体适用过程的差别。当然从社会发展的情况来看,两种责任完全可以合并存在,相互补充。
无过错责任与结果责任
有学者认为,在合同领域,合同中的无过错责任以发生违约为前提,即只要有违约行为,就要承担无过错责任。无过错责任就等于结果责任。史尚宽先生指出“古代法律,采用原因主义,以有因果关系之存在为发生损害赔偿之责任,就因极端无责任之负担,反促使责任心之薄弱,不适合实际生活之需求,罗马法遂采用过失主义,就近如火车、飞机及其他大企业之发达,危险大为增加,古代无过失责任渐有复活之势,“此责任谓之无过失赔偿责任亦结果责任或危险责任"②。其实两种形式虽有点类似,但也有本质的区别,王泽鉴先生在评析侵权行为法时曾指出,无过错和结果责任“理念完全不同,即无过失责任系指补救过失主义的弊端所创设的制度,而结果责任系初民时代,人类未能区别故意过失时的产物,二者不易混淆③,由于两者的理念不同,适用范围也有差别,无过错责任是现代合同法中过错责任的补充形式,适用范围受严格限制,而结果责任是各国历史上古代法律责任的主导形式。另外,现代法律中的无过错责任是以公平原则为指导,用以合理的弥补合同当事人或行为人在特殊情况下所引起的损害,是一种特殊的法定责任,而结果责任则反映出传统的同态复仇原则,远不能与依现代公平原则所建立的无过错责任相提并论,并早已被现代民法所抛弃。
无过错责任的适用范围
合同中或不可抗力中的无过错责任。通常情况下,不可抗力是免除责任的事由,这种结论是由大陆法系的过错责任决定的。在法律作出特别规定的场合,不可抗力是发生无过错责任的条件。就一般情况而言,不可抗力致使合同不能履行的,合同当事人一般可以通过举证不可抗力的发生而免除不履行的责任。史尚宽曾经列举了合同关系中不可抗力的无过错责任(1)迟延后的不可抗力,(2)转质之质权人对于转质物损失的责任,(3)出版人接受作品后因不可抗力而遗失或毁坏,(4)民用空中运输之旅客和财产损害。在我国现行合同法中,有学者认为,不可抗力的无过错责任仅指责任人应当依法承担的,在逾期履行期间发生不可抗力所造成的后果责任④,这种观点与史尚宽的观点是一致的,但这种观点的合理性值得怀疑。叶林将这种情况下的责任归结为过错责任,而不是不可抗力下的无过错责任⑤。笔者非常同意这种观点,因为债务人逾期履行债务,债务人已经有了过错,相应的逾期履行期间发生不可抗力是指债务人已经具有过错的情况下发生的不可抗力,而不是没有过错情况下的不可抗力,法律规定债务人承担逾期履行期间不可抗力所致后果,不是对不可抗力下无过错责任的规定,而是对不可抗力事件发生前已构成违约责任的认可。从严格意义上说,不可抗力的民事责任,是指债务人因不可抗力所造成的后果,依法应当承担责任的情况。在我国现行的法律法规中,类似的情况虽然不多见,但至少现行法律在一定程序上对该情况予以承认。我国民法通则第107条的除外条款规定“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的不承担民事责任,法律另有规定的除外。虽然该法没有具体的规定可以采用无过错责任的情况,但显然也为我国确立某些情况下无过错责任创立了前提和基础,在我国现行合同法中对于不可抗力的发生,也不是唯一的免除责任①。有些不可抗力发生的场合下仍应承担责任,此种责任在性质上应为无过错责任,如在种类物之债中,即使遇有天灾,但因为标的物为非特定物,卖方仍然可以在市场中买到该物交由买方,这种情况下,并不能免除债务人实物交付之义务,但可根据具体情况,适当变动。当然各国法律对不可抗的范围认识不一。理论并通常认为不可抗力为事变的一种,事变的其他情况如情势变更第三人原因等也构成无过错责任的前提条件。在我国现行合同法中,只有在某些不可抗力情况下才能免责,因此,很多学者认为现行合同法实行的是无过错责任原则。但也有学者认为违反合同义务承担违约责任最终是因为可归责于债务人的原因所引起的②,即在质上还是一种过错,只是这种过错并不显得直接、明显,学理上对过错范围的界定有主观说和客观说两种,这种观点采取了客观说。这和延迟中的不可抗力下的责任是基本类似的。当然,对于债权人来说无需考虑债务是否具有过错。因为保护交易安全已成为现代合同法的一般原则。
瑕疵担保中的无过错责任
大陆法系认为买卖合同中的出卖人转移的财产有瑕疵时,出卖人承担瑕疵担保责任③,瑕疵担保分为权利瑕疵担保和物的瑕疵担保两种,出卖人必须保证其对出卖物享有处分权,并且该物达到通常或特定的品质状况和价值或者效用,否则,买受人有权提起损害赔偿,且该请求权的发生不以过错为前提,也就是说出卖人是否有过错是无关紧要的,无伦是权利瑕疵担保还是物的瑕疵担保,两者都是为了保证交易安全而设计的特殊法律制度,在物的瑕疵担保上,我国<<产品质量法>>有很集中的反映,该法对于生产者的责任也是采用了一种无过错责任,产品质量法第二十九条规定:因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其它财产损害的,生产者应当承担赔偿责任,该责任仅在三种情况下发生免除的效果,即未投入流通的产品,投入流通前没有缺陷,投入流通时依现有的技术不能发现缺陷的存在,这种关于无过错责任的规定也是相当严格的,但也有学者认为产品责任领域并未实行无过错责任原则④
危险作业中的无过错责任
在侵权法中,无过错责任是伴随着19世纪中机器和事故的大量出现而产生的,被用于工业事故、交通事故、医疗事故、航空器原子能等危险领域。无论是大陆法系还是英美法系的主要国家中,对工业事故适用无过错责任是没有异议的。一些国家在19世纪末就相继制定了劳工赔偿法。在交通事故领域,随着汽车保险责任的推广,对汽车事故引起的损害,也采取了无过错责任,在医疗事故领域,由于医疗事故责任保险的发展,在许多国家法官往往不考虑医生有无过错,就判定其向受害人赔偿,我国<<民法通则>>第123条规定:从事高空、高压、易燃易爆,剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的,应当承担民事责任,如果能证明损害是由受害人故意造成的,不承担民事责任,按杨立新先生的解释这条是对无过错责任的规定①。这种规定过于笼统,有学者指出高度危险原因是多样的,现有法律上的原因如未按工作程序作业导致损害的发生,也有行为人从事高度危险作业即使尽到高度注意也不能阻止损害的发生,第一种情况显然最终适用的是一种过错责任,而第二种情况下应当适用无过错责任②。另外,在高速运输工业中,对汽车而言,其危险性显然还不算太高,且安全性能越来越好,并且随着它的大量普及,已经成了日常生活用品,因此,我国司法实践对汽车损害赔偿一向采取过错责任。但也有部分无过错责任适用场合,如造成行人死亡、重伤的,即使机动车无过错也要承担部分责任,这也充分体现了无过错责任的补偿功能。另外,我国<<铁路法>>第58条规定,因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的铁路运输企业应当承担赔偿责任。如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成的,铁路运输企业不承担赔偿责任。<<国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定>>第4条规定:承运人如能证明旅客死亡或受伤是不可抗力或旅客本人健康造成的,不承担赔偿责任。由此可见,在铁运和航空运营中不可抗力都可以成为免责的条件。因此,在这两种运输工具领域未实行绝对无过错责任,这与通则第123条的认定多少存有差异,因为123条并没有象别的条款一样作出除外特别规定。并且这与传统法学理论也不致(如史尚宽先生认定不可抗力不能成为航空运营的免责条件),在医疗领域,我国一直采取过错责任, 看医疗事故的大量出现,为了尽量保护患者利益,新的<<医疗事故处理条例>>对医疗事故的认定实际上采取了过错推定的方式,以在诉讼中方便处于弱势群体的受害人,但并未实行无过错责任。
无过错责任能否成为一项归责原则
无过错责任能否成为一项归责原则,笔者认为要分情况对待,在传统侵权领域,学者大多不赞成把这一原则认为归责原则之一,因为事实上,<<民法通则>>第106条第三款关于“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的,应当承担民事责任”的规定不仅是无过失 ,而且更是一种民法公平责任的体系,因而把民法通则规定的各种特殊侵权行为责任一概认定为无过失责任,显然是不妥当的,有断章取义之嫌。各种特殊侵权行为中,有过错推定责任亦有公平责任,而不仅仅是一种无过错责任,另外从适用范围上来看,无过错责任的适用范围是极为有限的,还不具有普通归责原则所具有的普遍适用性。王利明学者认为无过错责任成为侵权法中的归责原则将会构成对整个侵权行为法的致命威胁,原因在于:第一,现代侵权法的一些基本制度,诸如混合过错责任、共同过错责任、抗辩制度、责任要件、赔偿制度等,基本是建立在过错归责的基础上,若扩大无过错责任的适用范围,这些规则就无适用余地。第二,过错责任和无过错责任是截然对立的,两者不可能结合使用。无过错责任在哪里发表,过错责任就在哪里消失。当该责任无限扩大后,过错责任体系就会瓦解。第三,无过错责任不具有法律责任所应有的教育和预防作用。在本质上不具有法律责任的性质,从而最终使得法律替代水能约束公民的行为。合法与非法,正义与非正义的界限变的混乱不堪③。当然,无过错责任所具有的公平性在保护无辜的受害人方面也起到积极的作用,如过分强调过错责任,受害人无法得到补偿而影响社会的稳定性,因此,随着保险事业的发展,无过错责任的范围在一定程度上扩大,但我们也应同时慎重考虑加害人的行为于法上的评价。对不法行为过于必要的制裁和教育,否则无过错责任的适用就会进入误区。前段时间关于酒后驾车责任险隐约的折射情况的存在。而在合同关系领域,由于现代经济的快速发展,保护交易安全已成为合同法在该领域的主要调整对象。因此,严守合同原则已成为现代合同法最重要的原则之一,不履行合同义务必须承担相应的责任。当然,对于大多数情况下,合同的不能履行总是因为一方当事人这方面那方面的过错行为引起,但对于另一方当事人来说,则不必考虑如此多的因素,只就合同不履行,该当事人就有义务追究不履行一方的责任,或承担违约责任、或赔偿损失,由此无过错完全可以存在于合同领域中,并且成为一种主要责任。

主要参考资料
1 王利明著《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社,2002年版
2 王泽鉴(台)著〈〈民法学说与判例研究〉〉1,2册 中国政学出版社1997年版
3 崔建远著〈〈合同责任研究〉〉吉林大学出版社1992年版
4 叶林著〈〈违约责任比较研究〉〉,中国人民大学出版社,1997年版
5 佟柔主编《中国民法》,法律出版社1991年版
6 王卫国著《过错责任原则,第三次勃兴》浙江人民出版社,1987年版
7 史尚宽著(台)《债法总论》荣泰印书馆股份有限公司1978年版
8 史尚宽著《债法各论》荣泰印书馆股份有限公司1978年版
9 江平主编《中华人民共和国合同法精解》中国政法大学出版社1999年版
10王家福主编《中国民法学民法债权》法律出版社1991年版
11杨立新著<<侵权损害赔偿>>吉林人民出版社1988年版

国家林业局关于加强自然保护区建设管理工作的意见

国家林业局


国家林业局关于加强自然保护区建设管理工作的意见



林护发[2005]55号

 

 
 
 

各省、自治区、直辖市林业厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局:
建立自然保护区是国家保护自然资源和自然环境,维护生态安全,促进生态文明,实现经济社会全面、协调、可持续发展,构建和谐社会的重要保障和有效措施。加强自然保护区建设管理是实施以生态建设为主的林业发展战略和全面建设小康社会的迫切需要。
自1956年我国建立第一批自然保护区以来,各级林业主管部门抢救性划建了一大批森林、湿地、荒漠和野生动植物类型的自然保护区,构成了我国自然保护区事业的主体。特别是全国野生动植物保护和自然保护区建设等六大林业重点工程的实施,有力推动了我国自然保护区事业快速发展。截止2004年底,林业部门建立的自然保护区由工程实施前的909处增加到1672处,保护区面积由1.02亿公顷发展到1.19亿公顷,占国土面积的12.4%,占全国自然保护区面积85%,已基本形成生态功能、物种保护和社会效益显著的自然保护区体系,有效保护了全国40%天然湿地、20%天然林、85%陆地生态系统类型、85%野生动物种数和65%植物群落,在生态保护和建设、生物多样性保护中发挥了重要作用。自然保护区事业能够取得这些成就,一是党中央、国务院的亲切关怀、正确领导和各级政府、有关部门、社会各界的高度重视、大力支持;二是加大宣传、强化管理、国际合作、社区共管、增加投入和加快建设,提高了全社会的保护意识和自然保护区的管护能力;三是加强法制建设,充分发挥林业资源保护队伍强有力的执法作用,积极开展专项斗争,严厉打击各类违法犯罪活动,保护了自然保护区的珍贵资源;四是全面实施林业重点生态建设工程,特别是实施全国野生动植物保护和自然保护区建设工程,进一步推动了我国自然保护区事业的快速、健康发展。
党的十六届三中全会提出坚持以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,对自然保护区事业提出了更高要求,也带来了难得的发展机遇。自然保护区事业在国家生态保护、建设和可持续发展战略中的地位、作用越来越突出、越来越重要。但是,我国自然保护区的发展还不够平衡,布局不尽合理,投入严重不足,管理体制不顺,基础工作薄弱,不适应自然保护区事业发展需要。为了进一步贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》和以生态建设为主的林业发展战略,继续加快自然保护区发展,全面提高自然保护区建设管理水平,现提出以下意见:
一、以科学发展观指导自然保护区建设管理
自然保护区是我国自然遗产最珍贵、自然景观最优美、自然资源丰富、生态地位最重要的区域,是保护生物多样性和维护生态平衡的重要载体,是体现科学发展观、实现人与自然和谐相处的主要形式。
1、贯彻落实科学发展观,必须全面提高对自然保护区在国家生态保护和建设、维护生态安全和弘扬生态文明中基础地位的认识,在国家战略资源储备和生物多样性保护中关键地位的认识,动员全社会力量关心支持自然保护区事业发展。
2、自然保护区事业发展必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,围绕全面建设小康社会的奋斗目标,深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》的精神和以生态建设为主的林业发展战略,把加强自然保护区的建设管理摆到各级政府和林业部门的重要议事日程,坚持依法保护、科学管理、合理的利用方针,按照保护为根本、改革为动力、发展为目的的要求,紧紧抓住典型生态系统和生物多样性保护两大重点,正确处理发展、建设和管理的关系,分类指导,分区管理,不断提高自然保护区有效保护和管理的水平,形成布局合理、类型齐全、功能完善的自然保护区体系。
二、继续推进自然保护区发展
各级林业主管部门要抓住国家实施六大林业重点工程和建立森林生态效益补偿制度的良好机遇,根据全国野生动植物、湿地和大熊猫资源调查成果,把亟待保护的重点物种和关键区域尽快依法划建成自然保护区。
3、自然保护区发展目标是:到2010年,自然保护区数量达到1800个,自然保护区面积占国土面积16%左右,使90%的国家重点保护野生动植物种和90%的典型生态系统类型得到保护,同时,使我国50%的自然湿地、70%的重要湿地得到有效保护,基本形成自然湿地保护体系;到2030年,自然保护区数量达到2000个,自然保护区面积占国土面积16.8%左右,使95%的国家重点保护野生动植物种和95%的典型生态系统类型以及90%的自然湿地得到有效保护,并使60%的国家重点保护物种资源得到恢复和增加;到2050年,自然保护区数量达到2500个,自然保护区面积占国土面积18%左右,建成具有中国特色的自然保护区保护、建设、管理体系,使所有的国家重点保护物种和典型生态系统类型得到有效保护,并使85%的国家重点保护物种资源得到恢复和增长。
4、编制全国自然保护区体系发展规划。为了实现全国自然保护区发展目标,各省林业主管部门要根据资源、环境、经济发展等情况,抓紧编制本地自然保护区发展规划。国家林业局在各地规划的基础上,组织编制全国自然保护区体系发展规划,做到有目标、有重点、有计划地发展自然保护区,不断完善和优化自然保护区网络体系。各地对典型生态系统和生物多样性保护重点区域,要加快自然保护区发展速度,短期内有所突破,尤其要加快湿地和荒漠类型自然保护区划建工作。
5、因地制宜,突出重点。人口稀少的西部地区,应重点划建保护野生动物种群和完整生态系统的大型自然保护区;中、东部地区,应重点划建中、小型自然保护区或建设相互联系的自然保护区群和生境廊道;沿海地区应重点划建滨海湿地和红树林保护区;集体林区、人口稠密地区,在群众自愿的基础上,把有重要价值的珍稀物种栖息地、风景林、水源林等,划建为自然保护小区和保护点。
6、科学整合现有自然保护区。各级林业主管部门要按照统筹人与自然和谐发展要求,以国家级、省级自然保护区为中心,充分利用国家实施六大林业重点工程和建立森林生态效益补偿制度有利条件,将周边保护价值较高、生态状况较好区域划入保护区;在生物多样性重点地区,按山系、流域整合,建立跨行政区域的自然保护区网络;在自然保护区周边优先建设森林公园、湿地公园等,构成较完整的保护体系。
7、多种形式发展自然保护区。发展自然保护区是全社会的共同责任。要充分调动全社会各方面积极性,吸收各方面资金,在经济发达、集体林比重大的区域,在统一规划和国家政策指导下,鼓励社会团体、企业、个人建立自然保护区、保护小区和保护点,采取多种形式发展自然保护区事业。
三、依法保护自然保护区资源
各级林业主管部门要依据森林法、野生动物保护法、防沙治沙法、自然保护区条例、森林和野生动物类型自然保护区管理办法、野生植物保护条例等法律法规和国务院办公厅《关于加强湿地保护管理的通知》等,对自然保护区的森林、 湿地、林地、林木和野生动植物等资源认真行使管理职责,采取有力措施,依法加强保护和管理。
8、全力推进自然保护区法规建设。各级林业主管部门要积极配合国家有关部门做好自然保护区立法工作。同时,组织自然保护区管理机构起草自然保护区保护管理条例或管理办法,通过保护区所在地人大或政府颁布实施。国家级自然保护区和跨行政区域整合的自然保护区要尽快完成这项工作,做到“一区一法”。
9、确权定界,明晰土地权属。自然保护区内的森林、林木、林地和土地所有权或使用权应当依法明确。各级林业主管部门应按同级人民政府要求积极做好登记造册和发证工作,将自然保护区内国有林地划归保护区使用、管理,并做好标桩、立界工作。
10、依法管理自然保护区资源。各级林业主管部门应依法履行其对森林、林木、林地和野生动植物资源的保护管理职能和对湿地的协调、保护管理职能,并将自然保护区资源作为重点严格管理。同时,依法委托有条件的自然保护区管理机构行使对区内破坏森林、林木、林地和野生动植物资源等违法行为的林业行政处罚权。征占用自然保护区林地、湿地的,必须征得自然保护区管理机构同意,再按国家有关规定做好报批工作。
11、加强自然保护区森林防火工作。森林防火事关森林和野生动植物资源安全,是做好保护区各项工作的前提和保障。各级政府要加强对自然保护区防火工作的领导,承担起森林防火工作的主要责任,要把自然保护区森林防火列为工作重点,纳入当地森林防火网络,切实加强组织建设、队伍建设、装备建设,严格火源管理,强化火情监测,落实预防措施,制定扑火预案,建立联防联治制度,组建专业森林消防队伍,确保森林火灾的及时发现、快速扑灭。自然保护区要把森林防火作为大事,切实做好有关工作。地方森林防火部门要依法做好指导、监督和检查工作。
12、加强有害生物防治工作。各级林业主管部门要督促自然保护区加强巡护监测,注重预测预报,搞好检验检疫。一旦发生有害生物危害,应以生物措施为主、多种措施相结合积极控制和防治。自然保护区严格控制外来物种引入,需要引入和放归罚没野生动物的应进行科学论证,批准后实施。
13、加强自然保护区森林公安机构和队伍建设,实行林业、公安双重领导。建立健全自然保护区森林公安机构,是加强自然保护区资源保护和刑事治安管理的一项重要工作。尚未建立森林公安机构的自然保护区,各有关部门予以大力支持,尽快建立森林公安派出机构,协同自然保护区管理机构严厉打击乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、乱垦滥围等破坏和侵占自然保护区资源的违法犯罪行为。
四、加强自然保护区管理工作
为了全面推进自然保护区事业发展,当前工作重点从抢救性保护为主转到发展与管理并重上来。因此,要大力加强自然保护区基础工作,建章立制,规范管理,全面提高自然保护区管理水平。
14、组织编制自然保护区总体规划。自然保护区管理机构要认真编制总体规划,分级报批。国家级自然保护区总体规划,由国家林业局审批;地方级自然保护区也要编制总体规划,报省级林业主管部门论证和审批。
15、加强自然保护区主要保护对象管护。自然保护区管理机构应根据主要保护对象特性,分区域采取科学、有效的管理措施,提高保护质量。对湿地、野生动物等类型自然保护区,根据主要保护对象不同季节栖息状况,可以划定不同管理区域,采用不同管理措施进行保护。对危害主要保护对象繁衍生存的植被,在科学试验和论证基础上,可以进行适度的人工干预,促进栖息地恢复和优化。
16、加强自然保护区巡护工作。自然保护区管理机构要进一步建立和完善巡护制度,提高管护人员和保护站人员的福利待遇,充实和稳定巡护人员,明确巡护目标和责任,定期进行监督和考核。同时,要加强自然保护区保护站点、检查哨卡等设施设备建设,增加巡护科技含量,提高巡护手段和质量。
17、加强档案、信息管理。自然保护区管理机构要认真收集整理研究成果、监测数据、巡护记录和科考报告等资料,建设和完善档案、数据、信息管理设施,应用现代管理手段和技术建立数据库、档案室。各省区市林业主管部门要建立自然保护区信息管理系统,逐步实现与自然保护区的联网。
18、加强自然保护区内建设项目管理。自然保护区管理机构要按照国家法律法规要求,对建设项目严格管理。涉及自然保护区的重大建设项目,要在编制环境影响评价报告的同时,编制对自然保护区主要保护对象的影响评价报告,制定恢复补救方案和经济补偿措施,按国家有关规定报批。
19、开展示范自然保护区建设。国家林业局将在生物多样性丰富的重点区域、重点物种分布区选择一批具有典型性、代表性的国家级自然保护区开展示范保护区建设工作。国家统一制订示范保护区建设标准和管理办法,重点支持示范保护区建设,努力建设一批与国际接轨的自然保护区,指导和带动全国自然保护区管理水平提高。各地林业主管部门也要抓好本地示范保护区建设工作。
20、加强自然保护区人才队伍建设。要进一步做好自然保护区领导班子建设,强化管理人员和专业技术人才,技能人才的培养和使用;推行关键岗位培训,加强各类人员的业务培训,鼓励在职学习,不断提高人员素质;不断改革和完善自然保护区人事管理、工资、奖励制度等,激发人才活力;自然保护区要根据需要,吸纳大学生、研究生。改善人才队伍结构。各级林业主管部门要制定人才发展和培训计划,并将人才保障作为自然保护区管理工作考核评估指标之一。
五、科学合理利用自然保护区资源
各级林业主管部门按照自然保护区“核心区管死,缓冲区管严,实验区科学合理利用”的原则,在对主要保护对象不造成危害的前提下,对保护区实验区的资源开展适度有序、科学合理的可持续利用活动,促进自然保护区与周边社区经济协调发展,实现人与自然和谐相处。
21、积极发展自然保护区生态经济。自然保护区可根据自身优势,依法利用实验区内的土地、景观、水和非重点保护野生动植物等资源发展生态农业、生态林业和生态旅游等生态经济。
22、严格管理自然保护区资源利用活动。保护区的资源利用必须以保护为前提,遵循自然规律,保持与自然和谐统一,不得对主要保护对象造成危害,不能超过环境容量和自然承载力,更不能对自然保护区资源造成破坏。开展资源利用活动的自然保护区,必须有经批准的总体规划和颁布实施的自然保护区管理条例或办法。在保护区实验区开展资源利用活动,要对允许利用的资源种类、数量、范围、时段和方式等,编制资源利用方案或生态旅游规划,并进行环境影响评价和对主要保护对象的影响评价,经科学论证和批准后组织实施。
23、统一管理自然保护区内各项经营活动。自然保护区内所有经营活动必须接受自然保护区管理机构的统一管理和监督。要严格执行国家法律法规,自然保护区的国有森林、林木和林地使用权不得流转,开展生态旅游等经营活动不得改变自然保护区的隶属关系和管理体制,不得在自然保护区加挂牌子、建立机构。对经营性的交通、食宿、餐饮、商业等,可以采取多种经营形式,但要纳入保护区管理机构管理。区内旅游收入和其他经营收入应按一定比例上缴自然保护区管理机构用于保护事业。
24、积极促进自然保护区与周边社区和谐相处、共同发展。自然保护区要充分发挥自身优势,结合当地民俗风情,引导和帮助群众合理利用自然资源,积极发展生态型产业,扩大就业,增加收入,促进社区经济发展。
六、大力开展监测科学研究、宣传教育和合作交流
自然保护区是开展科学研究、生态教育和普及自然科学知识的重要基地,也是开展对外交流与合作的重要领域。
25、自然保护区管理机构要认真做好资源调查、科学考察工作,查清本底情况。在此基础上,各级林业主管部门要按照国家制定的监测指标和部署,尽快建立自然保护区监测体系和信息管理体系,组织自然保护区开展资源、环境、社会等方面的监测工作。要加强自然保护区生态定位观测站点建设,积极开展生态系统定位观测与研究。
26、加强自然保护区科学研究。自然保护区要以保护对象为研究重点,加强保护区科研能力建设,采取多种有效方式,与大专院校、科研单位等联合开展科学研究。系统研究保护对象的生物学特性、生态学特征和繁育利用技术,积极开展自然保护区生态价值、经济价值评估的研究,按照不同类型自然保护区,选择有条件的进行试点,不断总结和建立评估指标、标准和办法,并全面组织实施。
27、加强科学普及和宣传教育工作。自然保护区要积极组织开展学术研讨会、夏令营和志愿者服务等项目,采取多种形式开展宣传教育活动,尤其注重对青少年的生态道德教育,为公众参与保护区的建设管理创造条件,使保护区成为提高全民文化素质、宣扬生态文明理念和开展爱国主义教育的重要基地。
28、加强自然保护区国际交流与合作。自然保护区要广泛建立国际信息联系,引进技术、信息、管理经验等,提高自然保护区管理水平。有条件的自然保护区应积极与国外自然保护区建立姊妹保护区、跨境保护区,积极开展国际交流与合作。
29、鼓励和支持自然保护区参加国际自然保护组织和网络系统。自然保护区要努力创造条件,积极申报和参加世界人与生物圈、世界自然遗产、国际重要湿地等活动,扩大我国自然保护事业的国际影响。
七、建立自然保护区考核评估与监督制度
建立自然保护区考核评估制度,强化对自然保护区监督,是提高自然保护区管理水平,实现自然保护区有效管理的重要措施。
30、自然保护区要强化目标管理,实行目标责任制。国家林业局根据不同类型、不同级别自然保护区制定管理目标和考核指标体系,各级林业主管部门要认真组织实行。
31、各级林业主管部门要对自然保护区进行有效管理的考核与评估。国家林业局负责组织对国家级自然保护区的考核与评估,各省区市林业主管部门负责组织对地方级自然保护区的考核与评估,考核评估结果向同级政府、相关部门和社会通报,根据考核和评估结果对自然保护区领导班子进行奖惩。
32、加强对自然保护区的监督。各级林业主管部门要加强对自然保护区保护和管理工作的监督,同时要积极支持和配合森林资源监督等部门开展对自然保护区保护、管理工作的监督。鼓励和支持社会团体、个人和媒体对自然保护区的保护、管理等方面进行监督。
八、加强领导,切实解决自然保护区建设管理的突出问题
自然保护区建设是一项社会公益事业。自然保护区建设管理是各级政府的一项重要职责和任务。因此,要加强对自然保护区的领导,加大投入,推动自然保护事业的全面发展。
33、各级林业主管部门和自然保护区管理机构要积极争取地方政府对自然保护区建设管理工作的关心和支持,使自然保护区发展建设纳入当地经济社会发展规划,将自然保护区管理经费、人员社会保障以及保护对象造成的损失补偿等分别纳入县级以上人民政府公共财政预算。
34、要进一步推进全国野生动植物保护和自然保护区建设工程实施,多渠道筹集资金,加大投入力度。各级林业主管部门要配合各级政府认真落实工程规划和国家有关政策,森林生态效益补偿基金应重点支持自然保护区,其它林业重点工程、森林防火、病虫害防治等也要重点支持自然保护区的发展和建设。
35、各级林业主管部门要协同各级政府有关部门加强对自然保护区建设工程项目与各种资金使用的管理。工程项目建设严格遵守基本建设程序,实行法人负责制、招投标制、工程监理制、责任追究制、政府采购制等管理制度。各级林业主管部门要加强对自然保护区建设资金的审计、检查和稽查工作,加大资金监管力度,确保资金安全有效运营。
36、各级林业主管部门要积极争取各级政府和有关部门大力支持自然保护区事业,理顺自然保护区管理体制,解决好自然保护区的机构、级别、编制、经费和管理权限等问题,改变一些自然保护区“划而不建、建而不管、管而不严”和“有牌子、没机构、没经费、没人员”的局面,切实把自然保护区建设好、管理好。
 

国家林业局

二零零五年四月十四日


宁夏回族自治区重大安全事故行政责任追究规定

宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区人民政府令第43号


  《宁夏回族自治区重大安全事故行政责任追究规定》,已经2002年6月21日自治区人民政府第92次常务会议讨论通过,现予公布,自2002年8月1日起实施。

                          自治区主席 马启智
                           二00二年七月一日

      宁夏回族自治区重大安全事故行政责任追究规定



  第一条 为了有效地防范重大安全事故的发生,严肃追究重大安全事故的行政责任,保障人民群众生命、财产安全,根据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》,结合自治区实际,制定本办法。


  第二条 市、县(市、区)和乡(镇)人民政府(以下简称政府)主要领导人,自治区、市、县(市、区)和人民政府有关部门(以下简称政府部门)正职负责人,对下列重大安全事故的防范、发生和处理,依照法律、法规、规章和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的,依照本规定给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)重大火灾事故;
  (二)重大交通安全事故(含农机安全事故);
  (三)重大建筑质量安全事故;
  (四)民用爆炸物品和化学危险物品重大安全事故;
  (五)煤矿和其他矿山重大安全事故;
  (六)锅炉、压力容器、压力管道和特种设备重大安全事故;
  (七)文化、体育、商贸活动和集会重大安全事故;
  (八)其他重大安全事故
  政府或者政府部门对重大安全事故的防范、发生直接负责的主管人员和其他直接责任人员,比照本规定给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  重大安全事故肇事单位和个人的刑事处罚、行政处罚和民事责任,依照有关法律、法规和规章的规定执行。


  第三条 重大安全事故的具体划分标准,依照国家和自治区的有关规定执行。


  第四条 政府在重大安全事故防范工作中应当履行下列职责:
  (一)每季度至少召开一次防范安全事故的工作会议,由政府主要领导人或者其委托的政府分管领导人召集有关部门正职负责人参加,分析、布置、督促、检查本地区防范安全事故的工作。会议应当做出决定、形成纪要,并明确专人负责落实会议确定的各项防范措施。
  (二)组织有关部门按照职责分工,对本地区容易发生重大安全事故的单位、场所和设备、设施,进行严格管理和重点检查。
  (三)制定本地区重大安全事故应急处理预案,应急处理预案经主要领导人签署后,报上一级政府备案。
  (四)督促和组织有关部门对本规定第二条所列各类重大安全事故的隐患进行查处,发现重大安全事故隐患的,责令立即排除。重大安全事故隐患排除前或者排除过程中,无法保证安全的,应当责令暂时停产、停业或者停止使用,并向上一级政府报告。法律、法规对查处机关另有规定的,从其规定。
  (五)重大安全事故发生后,有关负责人应当立即赶赴现场,组织救援和迅速妥善处理,并向上一级政府报告。
  (六)重大安全事故发生后,根据国家和自治区有关规定,组织或者委托安全生产监督管理机构组织事故调查组,对事故进行调查处理。
  (七)法律、法规、规章规定的其他安全方面的职责。


  第五条 政府部门在职责范围内,应当履行下列职责:
  (一)宣传、贯彻安全生产的法律、法规和政策,研究、部署防范重大安全事故的工作,定期组织安全检查。
  (二)建立健全部门的安全生产管理机构、建立和实行安全生产责任制,明确领导和有关部门人员的安全职责,将安全生产目标管理作为考核有关领导政绩的主要依据。
  (三)定期分析研究本部门、本系统职责范围内的安全生产和重大安全事故防范工作中存在的问题,提出措施,并督促落实。
  (四)及时采取措施消除重大安全事故隐患,超出其职责范围的,应当立即向同级政府报告。情况紧急的,可以依法采取包括责令暂时停产或者停业在内的紧急措施,并向同级政府报告;
  (五)依照法律、法规和规章规定的安全生产条件和程序,对涉及安全生产、经营事项进行行政审批(包括批准、核准、许可、注册认证、颁发证照、竣工验收等);对取得批准的单位和个人实施监督检查,发现不再具备安全条件的,应当按规定撤销原批准;发现未依法取得批准而擅自从事有关活动的,应当依照职责权限,由有关部门分别予以查封、取缔,并依法给予行政处罚。
  (六)重大安全事故发生后,应当立即上报同级政府,服从同级政府的指挥、调度,参加或配合事故的救援、善后处理和调查等工作,将事故损失降到最低限度。
  (七)法律、法规、规章和国务院、自治区人民政府规定的其他安全方面的职责。


  第六条 政府及政府部门应当加强大中专院校和中小学校及幼儿园(以下简称学校)的安全教育管理,实行学校安全工作校长负责制和安全一票否决制。对学校各种设备、设施应当加强安全检查和管理,防止发生食物中毒、火灾、爆炸、校舍倒塌等安全事故。严禁以任何形式、名义组织学生从事接触易燃、易爆、有毒、有害等危险品的劳动或者其他危险性劳动;严禁将学校场地出租作为从事易燃、易爆、有毒、有害等危险品的生产、经营场所。


  第七条 政府和政府有关部门,在组织大型群众集体活动时,必须按照法律、法规、规章规定向公安部门申请批准,并制定严密的安全防范措施,落实安全措施,明确领导责任,保证群众安全。


  第八条 任何单位和个人均有权向政府或者政府部门报告重大安全事故隐患,有权向上级政府或者上级政府部门举报下级政府或者下级政府部门不履行安全监督管理职责、不按照规定履行职责的情况。接到报告或者举报的政府或者政府部门,应当立即组织查处。


  第九条 重大事故调查组应当有检察、监察部门的人员参加。调查工作自事故发生之日起60日内完成。遇有特殊情况,经调查组提出,并报上一级政府安全生产监督管理机构批准,可以适当延长时间,但延长的时间不得超过30日。调查报告应当包括依照法律、法规和本规定对有关责任人员追究行政责任或者其他法律责任的意见。


  第十条 调查报告应当按照国家和自治区有关规定上报,接受报告的上一级政府或其委托的安全生产监督管理机构应当自调查报告提交之日起30日内作出批复。有关政府或者政府部门应当按照干部管理权限,自收到批复之日起30日内对有关责任人作出处理决定。必要时,自治区人民政府可以依法对重大安全事故的有关责任人直接作出处理决定。
  监察机关依照行政监察法的规定,对政府和政府部门及其工作人员履行安全监督管理职责实施行政监察。


  第十一条 政府和政府有关部门不得阻挠、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任。


  第十二条 政府和政府部门违反本规定第四条、第五条规定,应当履行职责而未履行,或者未按照规定的职责和程序履行,使本地区发生重大安全事故的,对政府主要领导人和政府部门正职负责人,根据情节轻重,给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第十三条 负责行政审批的政府部门或者机构违反本规定第五条第(五)项规定,与当事人勾结串通、弄虚作假的,对部门或者机构正职负责人,根据情节轻重,给予降级、撤职的行政处分,对直接责任人给予撤职或者开除公职的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第十四条 违反本规定第六条规定的,按照学校隶属关系,对有关政府主要领导人和政府教育行政部门正职负责人,根据情节轻重,给予警告、记过、记大过、降级或者撤职的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  学校违反第六条规定的,对学校校长给予降级或者撤职的行政处分,对直接组织者给予撤职或者开除公职的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第十五条 违反本规定第七条规定,对大型群众集体活动组织不当,措施不力,造成重大安全事故的,根据情节轻重,给予政府有关领导人和活动组织部门正职负责人记过、记大过、降级直至撤职的行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第十六条 违反本规定第十一条规定,阻挠、干涉事故调查或者阻挠、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的,对该政府主要领导人或者政府部门正职负责人,根据情节轻重,给予记过、记大过、降级的行政处分。


  第十七条 发生重大安全事故,造成的社会影响特别恶劣或者性质特别严重的,由自治区人民政府对负有领导责任的设区的市政府主要领导人和自治区政府部门正职负责人依法给予行政处分。


  第十八条 发生特大安全事故,按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》处理。
  对特大、重大安全事故以外的其他安全事故的防范、发生负有责任的有关人员,按照国家和自治区的有关规定追究行政责任。


  第十九条 本规定自2002年8月1日起施行。