中国 国际开发协会


中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定


（长江上中游农业开发项目）
（一九九０年八月二十九日）
　　中华人民共和国（下称借款人）与国际开发协会（下称协会）于一九九０年八月二十九日签订本协定。
　　鉴于（Ａ）借款人对本协定附件二所述项目的可行性和优先性表示满意，请求协会对本项目给予资助；
　　（Ｂ）在借款人的帮助下，本项目将由借款人协助四川省（下称四川），湖北省（下称湖北）和四川的重庆市（下称重庆）执行，作为协助的一部分，借款人将按照本协定的规定把信贷资金提供给四川、湖北和重庆；及
　　鉴于协会同意按照本协定和在本协定同一天协会与四川和湖北签订的《项目协定》中所阐明的条款和条件，向借款人提供本信贷。
　　为此，本协定的缔约双方现协议如下：

　　第一条　总则、定义
　　１．０１节　协会于１９８５年１月１日施行的《开发信贷协定通则》（下称《通则》），除已删除的３．０２节最后一句外，构成本协定不可分割的一部分。
　　１．０２节　除上下文另有要求者外，在《通则》和本协定前言中的若干词汇均在其各自的文本中作出了相应的解释，而下列新增词汇，则具有以下定义：
　　（ａ）“项目协定”系指在本协定同一天协会与四川和湖北所签订的协定。该协定同样可以随时修改。该词汇包括附属于该项目协定的所有附件和协定；
　　（ｂ）“公司”系指负责协助项目执行的各个省级、市级和县级水果开发公司；
　　（ｃ）“农行”中国农业银行，根据借款人法律成立并经营的一家专业银行机构；
　　（ｄ）“专用帐户”系指本协定２．０２节（ｂ）段中所提及的帐户；
　　（ｅ）“ｈａ”系指“公顷”；
　　（ｆ）“ｋｍ”系指“公里”；及
　　（ｇ）“联合项目管理办公室”系指项目协定第２．０４节所提及的，位于北京的，由四川、湖北、重庆和农业部代表参加的联合项目管理办公室。

　　第二条　信贷
　　２．０１节　协会同意按照本《开发信贷协定》所规定或提及的条款和条件，向借款人提供一笔由多种货币组成的总额相当于四千八百六十万个特别提款权（ＳＤＲ４８，６００，０００）的信贷。
　　２．０２节　（ａ）本信贷金额可根据本协定附件一的规定从信贷帐户中提取，用于支付已经发生的（或如协会同意，亦可用于支付将要发生的）本项目所需的，并应由本信贷款支付的货物和服务的合理费用。
　　（ｂ）为了实现本项目的目的，借款人应按照协会所满意的条件和条款在一家银行开设并保持一个美元专用存款帐户。该专用帐户中款项的存入和支取均应按照本协定附件四的规定办理。
　　２．０３节　截止日期应为１９９５年１２月３１日，或由协会另行规定更晚的日期。对于更晚的日期，协会应及时通知借款人。
　　２．０４节　（ａ）借款人应按协会在每年的６月３０日所确定的不超过百分之零点五（百分之一的二分之一）的年率，对不断变化的尚未提取的信贷本金，向协会交付承诺费。
　　（ｂ）承诺费应：（ｉ）从本协定签字６０天后之日（即发生日）起算，直到款项由借款人从信贷帐户提取或款项被注销日为止；及（ｉｉ）按发生日前的最后一个６月３０日确定的年率或按上述（ａ）段的规定不时确定的年率计算。在每年６月３０日确定的年率应自本协定２．０６节规定的该年的下个付款日始用。
　　２．０５节　对不断变化的已提取而尚未偿还的信贷本金，借款人应按百分之零点七五（百分之一的四分之三）的年率，向协会交付手续费。
　　２．０６节　承诺费和手续费每半年交付一次，付款日为每年的４月１５日和１０月１５日。
　　２．０７节　（ａ）除下列（ｂ）段和（ｃ）段的规定外，借款人应自２０００年１０月１５日始至２０２５年４月１５日止，每半年分期付款偿还一次信贷本金，付款日为每年４月１５日和１０月１５日。在２０１０年４月１５日以前，包括该付款日在内，每期应付本金的百分之一点二五（百分之一又四分之一），此后，每期应付本金的百分之二点五（百分之二又二分之一）。
　　（ｂ）当（ｉ）协会确定，借款人以１９８５年美元不变价格计算的人均国民生产总值将连续五年超过７９０美元时；及（ｉｉ）世界银行将考虑借款人的偿债信誉足以使用国际复兴开发银行贷款时，在经协会执董会审查、批准，并在执董会对借款人的经济发展情况给予适当考虑后，协会得对上述（ａ）段分期偿还条款进行修改，要求借款人将尚未到期的分期偿还金额每次加一倍偿还，直至本信贷本金全部偿还为止。如借款人有此要求，协会也可变更这一修改办法，只要协会断定，这样的变更不改变因上述还款办法的修改而获得的让渡因素，将上述部分或全部增加每期分期偿还金额的办法，改为由借款人对已提取而未偿还的信贷本金部分，按与协会商定的年率交付利息的办法。
　　（ｃ）如果，在根据上述（ｂ）段规定对条款进行修改后的任何时候，协会确定借款人的经济情况严重恶化，如借款人有此要求，协会得对偿还条款再作修改，使之与上述（ａ）段中所列的分期偿还时间表一致。
　　２．０８节　根据《通则》４．０２节的要求，兹确定美利坚合众国的货币为规定的货币。

　　第三条　项目的执行
　　３．０１节　（ａ）借款人申明其对实现本协定附件二中所确定的项目目标所作的承诺，为此，借款人除履行本《开发信贷协定》所规定的任何其它义务外，应促使各省根据《项目协定》的规定，履行既定的各省的一切义务，应采取或促使采取包括提供必要的或适当的能使各省履行这些义务的资金、设施、服务和其它资源的一切行动，不应采取或容许采取任何妨碍或干扰各省履行义务的行为。
　　（ｂ）借款人应按照协会所满意的安排，将本信贷中等值于二千二百八十万个特别提款权（ＳＤＲ２２，８００，０００），一千六百七十万个特别提款权（ＳＤＲ１６，７００，０００）和九百一十万个特别提款权（ＳＤＲ９，１００，０００）的资金分别提供给四川、湖北和重庆。
　　（ｃ）借款人应按照协会所满意的安排，促使重庆执行项目的Ｃ部分。
　　３．０２节　除非协会另行同意，凡本项目所需的并将由本信贷资金支付的货物采购、工程以及咨询服务，均应按照项目协定附件一的规定办理。
　　３．０３节　借款人和协会兹同意各省应按照《项目协定》２．０３节的规定，履行《通则》９．０３、９．０４、９．０５、９．０６、９．０７和９．０８节所规定的义务（分别关于保险、货物和服务的使用、计划和日程表、记录和报告、维修和土地的获取等）。

　　第四条　协会的补救措施
　　４．０１节　根据《通则》６．０２节（ｈ）段规定，增加以下事项：
　　（ａ）两省之一未按照《项目协定》的规定履行其应尽的任何一项义务。
　　（ｂ）由于本《开发信贷协定》签字后出现的情况而造成一种特别形势，使两省之一无法按照《项目协定》的规定履行其应尽的义务。
　　（ｃ）公司的任何章程已被修改、暂时中止、废除、撤销或放弃以至于对公司履行项目协定下的任何一项义务造成实质上的和不良的影响。
　　（ｄ）在没有事先与协会商量的情况下，借款人或任何其它具有权限的机构采取任何措施，解散或撤销公司，或中止其业务。
　　４．０２节　根据《通则》７．０１节（ｄ）段规定，增加以下事项：
　　（ａ）本协定５．０１节（ａ）段规定的情况发生并在协会向借款人就该情况发出通知后持续存在达６０天之久时；及
　　（ｂ）本协定４．０１节（ｃ）段和（ｄ）段规定的情况发生。

　　第五条　生效日、终止
　　５．０１节　在《通则》１２．０２节（ｂ）段的含义范围内，特规定以下情况作为本《开发信贷协定》生效的附加条件：
　　（ａ）借款人的国务院已核准本协定；及
　　（ｂ）借款人和重庆市已做了本协定３．０１节（ｃ）提及的安排。
　　５．０２节　在《通则》１２．０２节（ｂ）段的含义范围内，特规定将下列补充情况写入送交协会的一份或数份法律意见书内，即：《项目协定》已正式得到各省的批准或核准，其条款对各省具有法律约束力。
　　５．０３节　兹确定本协定签字９０天后之日为《通则》第１２．０４节所规定的日期。

　　第六条　借款人的代表、地址
　　６．０１节　根据《通则》１１．０３节规定，借款人的财政部长被指定为借款人的代表。
　　６．０２节　根据《通则》１１．０１节规定，兹明确地址：
　　借款人方面：
　　中华人民共和国北京三里河
　　财政部
　　电报挂号：北京ＦＩＮＡＮＭＩＮ
　　电传号：２２４８６　　ＭＦＰＲＣ　ＣＮ
　　协会方面：
　　美利坚合众国华盛顿（哥伦比亚特区）２０４３３
　　西北区Ｈ街１８１８号
　　国际开发协会
　　电报挂号：华盛顿特区　　ＩＮＤＥＶＡＳ
　　电传号：１９７６８８（ＴＲＴ）；２４８４２３（ＲＣＡ）；
　　　　　　６４１４５（ＷＵＩ）或８２９８７（ＦＴＣＣ）

　　本协定的缔约双方，通过其各自正式授权的代表，于上述规定日期，在美利坚合众国哥伦比亚特区，以各自的名义在本协定上签字，以昭信守。

　　　　中华人民共和国　　　　　　　　　　　　　　　　　　国际开发协会
　　　　　　授权代表　　　　　　　　　　　　　　　　　　亚洲地区副总裁
　　　　　　赵锡欣　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　卡劳斯曼诺谷
　　　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（签字）
论现行法院调解制度的弊端和改革

罗 辑


论文概要：
被誉为“东方经验”的法院调解制度，在一定的历史时期对于及时调纷止争，缓和社会矛盾等方面取得了伟大的成就。但随着我国社会经济的飞速发展，新类型的社会矛盾不断出现，以及人们法律意识的变化，使得调解制度似乎有跟不上时代步伐的迹象，其内在的一些弊端也逐渐凸现。笔者试图从我国调解制度存在的弊端出发，找出问题所在，进而提出了改革建议。
全文共6500字。

法院调解，亦称诉讼调解，是指在民事诉讼中，双方当事人在审判人员的主持下，自愿就民事权益的争议，平等地进行协商，达成协议，解决纠纷所进行的活动。(1)我国法院以调解解决民事案件的审判方式起源于上个世纪40年代，作为各边区和革命根据地审判经验总结的“马锡五审判方式”成为当时民事审判工作的基本指南。调解也被作为一项民事司法原则确定下来。1956年最高人民法院提出“调查研究、就地解决、调解为主”的十二字方针。从建国一直到上个世纪70年代末，我国始终奉行“调解为主”民事审判方针。1979年，随着我国民事诉讼法起草工作的重新开始，理论界和民事司法实践部门对法院调解原则有了新的认识。1982年的试行民事诉讼法中，将“调解为主” 方针修改为“着重调解”原则。1991年4月，我国第一部民事诉讼法正式法典颁布，其中第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”我国调解制度经过上述三个阶段半个多世纪的发展，取得丰硕成果的同时也积累了丰富的理论实践经验。但进入新世纪，随着我国社会经济的迅猛发展，各种新型的社会矛盾显现，人民法院特别是基层人民法院受理的案件数量逐年增加，同时各类新类型案件也不断涌现，现行的调解制度也逐渐显现出来一些弊端：
一、调解原则不合理，权利得不到有效保护
现行民事诉讼法第八十五条规定“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。” 按照我国民事诉讼法及相关司法解释规定，法院调解的原则有：1、双方当事人自愿原则。就是说必须双方当事人都要自愿的、明确的表示接受调解处理的方式，包括程序意义上的自愿和实体意义上的自愿。2、事实清楚、是非分明原则。以事实为根据，以法律为准绳是法院必须遵守的原则之一。一个民事案件如果事实不清，权利义务关系不明，法官就有查明事实、分辨是非的义务和责任，绝对不能糊涂结案。3、合法原则。 调解协议的内容不能违反法律规定。但是，笔者认为，从民事诉讼法理角度看，一个案件中的事实，只能是有证据证明的或是当事人自认的事实，没有证据证明或当事人自认的虽然可能是客观上的事实，但这不是案件的事实。而案件的事实根据我国民事诉讼法的相关规定，是需要开庭审理后才能确认的，因为能证明案件事实的证据只能在开庭中经过当事人质证后才能作为定案依据的，所以理论上案件的事实也只能经过开庭审理且经过法官的认定才能“事实清楚”。所以，在开庭审理前或是法官对案件证据、事实作出认定前，是做不到“事实清楚，分清是非”的，就更谈不上在“事实清楚，分清是非”的基础上进行调解了，此时的调解只能是“和稀泥”，无论是法官还是当事人，对案件的结果都可能是一头雾水，于是法官“和”当事人这团“稀泥”，往往越“和”越糊涂，最终可能双方当事人的权利都得不到有效保护。那么，如果案件经过审理，法官已经对案件的证据、事实作出认定，案件的事实已经清楚，是非已经明辨，案件当事人对自己的案件的最后结果已经能够预料，此时法官又是对什么进行“调解”？对事实已经被查清、是非已经被分清的案件进行调解，特别是在一方为单纯的权利享有者而另一方为单一的义务承担者时，调解只能是让拥有权利享有期待利益的当事人部分地放弃自己的合法权利，同时也是对义务或责任承担者应当承当义务或责任的一种放纵，这明显地违反了司法公正的价值取向。此时调解的结果虽然使争议得以解决，但却是以牺牲权利人的合法权利，放纵义务人不履行义务，司法权威得不到树立为代价的。此外，事实清楚责任明确原则也不利于司法效率的提高、诉讼成本的降低。因为，调解的前提如果是必须查明案件的事实，辩明是非，分清责任，然后在法官的主持主导下，对案件进行调解，此时的调解过程又和开庭审理有何区别？而且，如果调解不成功，还是要开庭进行审理，案件还是要按照审理程序按部就班进行，当事人在调解过程中的行为哪怕是对一些事实的自认，此时也不能作为定案依据，庭前的调解只能是费时费力，增加了当事人诉讼的时间成本，也浪费了法院的审判资源。案件得不到及时处理，司法效率得不到提高。
二，调解程序被滥用，有碍司法效率的提高。
我国民事诉讼法对调解的时限和次数并没有规定，最高人民法院在《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第一条中规定：“人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。”但实践中，大多数法院在送达、庭前、庭中、庭后各个阶段都可以对案件进行调解，法官可以根据自己对案件的直觉或其他方方面面的原因发表意见，甚至书记员也可以对案件发表看法，反反复复，对案件调解的随意性很大，能调就调，不能调的也调，使得调解的息诉、化解社会矛盾的目的得不到实现。同时，《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第二条：“对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。”第六条：“在答辩期满前人民法院对案件进行调解，适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起15天内，适用简易程序的案件在当事人同意调解之日起7天内未达成调解协议的，经各方当事人同意，可以继续调解。延长的调解期间不计入审限。”很明显，这两条司法解释使法院滥用调解有了更有力的保障。因为除了规定中“适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解”的这些案件，只要法院认为“有可能通过调解解决的民事案件”就应当调解，而且，实践中法院可以很容易的做到“未达成调解协议的，经各方当事人同意，可以继续调解。”然后，名正言顺的使“延长的调解期间不计入审限”，案件就可以无限期的处于“调解”状态，这严重影响司法效率的提高，和效率与公平的时代主题相背离的。
三、调解权力被滥用
根据《民诉法》第八十七条及最高院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条规定，人民法院调解不但可以邀请有关单位协助，而且“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解”。如果说法院为了达成调解协议而积极谋求一种具有极大说服力的社会力量来协助他们的调解和说服活动，以便使案件得以及时解决，我们还可以勉强接受的话，那么，人民法院委托相关的单位或者个人对案件进行调解，就有些让人不明就里了。法院对案件的调解过程是一种司法权力行使的过程，司法权力只能由国家的专门机构法院行使，这种权力是不能转让或委托其他单位或个人行使的。所以，“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解”是没有法理上的依据的。实践上也会降低法院司法的权威性。
当然，目前我国诉讼法及其司法解释中对调解的相关规定，以及调解在司法实践中存在的弊端，并不止前文述及的两点。无论是学术界还是司法实务部门都对调解制度有着各自相同或不同的认识，对调解制度的存废、改革都提出了不尽相同的主张，这些主张主要有:
1.取消调解，改设诉讼上的和解制度。1该说为张晋红先生提出。张先生在比较我国大陆法院调解、台湾地区民诉法规定的调解程序、外国民诉法的诉讼和解基础上认为：我国的法院调解是世界民事诉讼法上的首创，它与台湾地区的调解程序、外国诉讼和解制度相比，其分界岭就是调解的职权性和审理性质，审判人员在当事人的和解中充当着主导的、主动的、必不可少的调解人兼审判人角色，并使调解成为审判活动的一部分；建议民诉法在取消法院调解后，加强对诉讼上和解制度的立法。(2)
2.调审合一说。即同一案件在同一程序里调解和判决并行运行的制度，也就是法院调解是指在人民法院审判组织的主持下，双方当事人自愿平等协商、达成协议，经人民法院认可后，终结司法程序的活动；如调解不成，则由同一审判组织及时作出判决。其性质有三：第一，法院调解是在法院受理案件后的诉讼中进行的；第二，审判人员在调解中占主导地位，并在调解中起指挥、主持、监督作用；第三，调解协议必须经法院审查确认，否则，协议不能发生法律效力。该说认为从立法角度看法院调解制度已基本完善，关键在于进一步落实“自愿、合法”，比如适当降低调解率；改让谅型调解为公平型调解；改不公开的庭前、庭外调解为公开的庭上调解等以强化对民事权益的保护，增强调解的透明度和规范法官在调解中的行为。(3)
3.调审分离说。即将调解过程与审判过程相分离，将法院调解从民事诉讼审判程序中分离出去，专设调解庭，作为与审判相独立的，以预防诉讼为目的的解决民事纠纷、经济纠纷的制度，通过两者的分离，强化审判程序和调解程序。如王亚新先生在比较“调解型”审判模式和“判决型”审判模式后，认为这两种审判模式在正当性原理、程序法构成等方面存在显著区别，二者共存于民事审判中会给诉讼过程带来内在的紧张、矛盾，以至混乱。又如李浩先生认为：调解在欲达到的目标、正当性原理、受程序法和实体法约束的程度等方面与以审判方式解决纠纷存在着重大差异；将调解与判决作为人民法院行使审判权的不同方式，共同规定在民事诉讼程序中是欠科学的。(4)
笔者认为，虽然目前我国的调解制度中存在一些不足和弊端，但我们也不能忽视调解制度积极的一面，随着我国社会经济的迅猛发展，各种社会矛盾增加，新类型案件也不断增加，民事权益之争日益复杂化，多样化，人民法院特别是基层人民法院受理的案件数量逐年增加，建立合理的调解制度可以大大提高司法效率，有效及时化解社会矛盾，快速调解经济关系，预防和减少诉讼，增强人民内部团结，对建立和谐社会是有着调解对化解矛盾方面有着判决不可替代的作用的。此外，调解还能弥补立法滞后，法律适用不能的不足，使当事人根据自主和自愿原则选择适用的规范，如行业习惯，交易习惯，地方惯例等解决纠纷。
我们还要看到传统的法律文化对民众在诉讼方面的影响。自从汉武帝接受董仲舒的建议，“罢黜百家，独尊儒术，儒家思想便在中国社会取得了正统地位，儒家的纲常伦理深深地渗入到社会生活的各个方面，厌讼、贱讼，以调息讼作为儒家礼教的要求之一，成为普遍性的社会规范和社会行为的价值标准。正如刘作翔指出的：“处于不同文化背景之下的各个民族，将本民族在人类文明进步的过程中所创造的法律思想和法律价值观加以积累，使某种观念在人们的心理中凝聚，经过世代相传而取得比较稳固的地位，形成该民族一种超稳定形态的民族法律心理……不伴随社会的变化而立即发生变化。它的变化是很缓慢的，长时间的。”(5)当厌讼、贱讼，成为我们整个民族的法律心理时，当纠纷产生时，人们是不希望“打官司”的，因为打官司是很不入流的行为，即使“打官司”做原告，原告似乎也觉得愧对对方。更不用说被人家告到“官府”做被告，那更是一件非常无颜面的甚至是丢祖宗十八代脸的事情。此时，调解无疑成为解决纠纷的很好的一个途径，因为调解以不分对错，是当事人自愿的行为，不是“官府”强迫我做的，更重要的是可以使当事人不丢“面子”，以后还可以相逢一笑泯恩仇。可以说，存在了二千多年的儒家思想文化对我国特有的调解制度的产生、存在和发展提供了生存的土壤。
所以，笔者认为，调解制度不能取消，我们要做的是怎样建立一个合理的高效的调解制度。而不是因噎废食，片面强调调解制度的弊端，全盘否定调解制度存在的合理性。为此，笔者认为，我国应建立一种具有独立程序，以当事人主义为主的调解制度。我国目前的调解模式是调审合一的，即调解贯穿于案件的审理过程中，调解没有自己的独立程序。这种调审合一的弊端前文已经论及，这里不在赘述。简言之，完善我国的调解制度，应包含一下几点：
1，法院应设立专门的调解庭，负责适用调解案件的处理。实行调审分离，案件应当由法官负责调解，调解过程中应充分体现当事人主义原则，法官只从程序上保障当事人的权利，审查当事人主张的合法性，对当事人达成的协议的合法性进行审查，但不能对案件证据以及案件事实作出认定。法官应对双方当事人列举出案件所适用的法律，因为就当事人和法官而言，法官比当事人能少时省力了解法律的适用。当事人可根据法官提出的法律适用问题，判断案件的后果。调解成功后，及时制作调解书，调解不成功，向当事人告之诉权，而不是直接转入审理程序。因为经过调解过程，以及在这一过程中法官的释法，当事人对自己的主张以及证据等会有了一个基本的判断，是否起诉或者何时起诉应由当事人自己决定。此外，法院适用调解程序处理的案件只应收取象征性的费用，这样有利于减少当事人的成本，同时也有利于案件的处理。
2，调解程序应依当事人的申请启动。当事人申请法院就案件进行调解，法院应当立案，适用调解程序对当事人的纠纷进行调解。申请可以是一方当事人申请，也可以是双方当事人申请。这里存在一个问题，即，如果对方当事人不同意调解，应如何处理？笔者认为，调解还是应当遵循自愿原则，一方不同意调解，法院就不能调解，实际上此时也不可能调解。但法院此时应当向当事人告知如进入诉讼程序，败诉方要承担的诉讼成本，如案件受理费，胜诉方的律师代理费等。这样可以给当事人以充分的选择权利。此外，在调解过程中，当事人也可以撤回申请，法院不必审查，应无条件允许。
3，调解案件的适用范围。
笔者认为，除法理上不能调解的案件外，民事案件都可依当事人的申请进行调解。对此，最高院在《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第二条中有相关规定：“对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解”。对于上述规定中人民法院不予调解的案件，如当事人申请调解，法院可向当事人告知诉权，由当事人决定是否起诉进入诉讼程序。因为当事人对自己的民事权利的处分，只要不违反法律规定，都应当受到尊重和保护，法律没有必要去限制调解案件的适用范围。
4，调解时限的限制。
进入调解程序后，应当有严格的时限限制，不能久调不决，增加当事人的时间成本。对于简单的案件，时限可规定为20日，复杂的，证据多的案件时限可规定为40日。当然，也可根据当事人的协商确定具体时限，但最长不能超过90日，这样可以促使当事人及时选择适当的程序及时主张权利。
5，查明事实，分清是非原则应废除。　　
调解的本意是调和解决纠纷，包括对某些界限不清的事实、责任，以达到解决纠纷不伤和气的目的。民事纠纷属私权的范畴，在不违反法律基本原则的情况下，法院应当尊重当事人的选择、允许其自由处分自己的民事权利。因为，如果案件当事人自愿调解，不要求查清事实，法院就没有什么必要一定要坚持查明事实、分清责任。目前的审判实践中，许多案件在开庭审理前调解结案，案件本身没有开庭审理，那么这类案件是如何查清事实、分清责任的? 实际上，“查明事实，分清是非原则”已形同虚设。在没有查清事实、分清责任的情况下，当事人自愿达成调解协议，说明当事人自行处分了自己的实体权利和诉讼权利，法院或法官没有必要依职权干预当事人的处分权。


注释：
1、常怡：《民事诉讼法学》，中国人民大学出版社1996年版，第200页。
2、张晋红：《法院调解的立法价值研究》，《法学研究》1998年第5期。
3、柴发邦：《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版第134页。
4、李浩：《法院调解的立法价值研究》，《法学研究》1996年第4期。
5、刘作翔：《法律文化论》，陕西人民出版社1992年版，第20页。
（作者单位：江苏省金坛市人民法院）