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电影制片单位电影艺术档案管理办法

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电影制片单位电影艺术档案管理办法

国家广播电影电视总局


电影制片单位电影艺术档案管理办法
1998年6月15日,国家广播电影电视总局


第一章 总 则
第一条 为了加强电影制片单位电影艺术档案的科学管理,完整地收集和保存电影艺术档案,更好地为电影创作、生产、教学和研究服务,根据《中华人民共和国档案法》和《电影艺术档案管理规定》(广播电影电视部、国家档案局第13号令),制定本办法。
第二条 电影制片单位的电影艺术档案,包括电影创作、生产(含合作摄制)过程中形成的具有保存价值的文字、图片、声带(磁带)、影片素材和标准拷贝。
第三条 电影艺术档案是电影创作、生产活动的真实记录,是进行电影创作、生产、教学、研究、交流等活动的依据和必要条件,也是国家档案的重要组成部分。各电影制片单位有收集、保管、上缴电影艺术档案的义务。
第四条 各电影制片单位的电影艺术档案管理工作,应贯彻“统一领导、分级管理和专人负责”的原则,维护档案的完整与安全,便于电影创作、生产等各项工作的利用。

第二章 管理体制和任务
第五条 各电影制片单位应建立专门档案机构或配备档案工作人员管理电影艺术档案,应有一名领导分管电影艺术档案工作。
第六条 电影艺术档案机构和档案工作人员的基本任务是:
(一)贯彻执行国家和上级主管部门关于档案工作的法律、法规和其它规章制度,制定本单位电影艺术档案工作的管理制度;
(二)负责电影艺术档案的收集、整理、保管、鉴定和统计工作;
(三)开展电影艺术档案的编研工作,积极提供档案为电影创作、生产和各项工作服务;
(四)负责向国家电影档案馆送缴电影艺术档案的工作。
第七条 电影艺术档案工作是各电影制片单位全部档案工作的主体部分,受本单位办公室和上级主管机关档案工作部门的业务指导、监督、检查,同时接受档案行政管理部门的监督、检查。
第八条 电影艺术档案工作人员属于档案专业技术人员,应按《档案专业人员职务试行条例》(职改字〔1986〕第39号)及有关规定,评定专业技术职务。
电影艺术档案工作人员应保持相对稳定。

第三章 电影艺术档案的构成
第九条 电影艺术档案由文字、图片、影片、声带(磁带)四种载体形式构成。
第十条 文字类包括:
(一)文学剧本、分镜头剧本;
(二)完成台本、译制片台本、译制片原文台本;
(三)导演阐述、主创人员创作设想;
(四)生产命令和有关摄制决定;
(五)演职员表、主创人员简历;
(六)字幕表、解说词;
(七)音乐总谱、插曲、歌词;
(八)场景表;
(九)摄制工作日志(日报);
(十)摄制工作总结、主创人员艺术创作总结;
(十一)本单位领导和上级机关对剧本和影片的审查意见和决定;
(十二)送审报告单、影片通过令、公映许可证;
(十三)影片获奖证书(包括奖杯);
(十四)其它有价值的文字材料。
第十一条 图片类包括:
(一)美术设计图(服装、化妆、道具、动画等)、场景气氛图;
(二)影片剧照、工作照、外景照;
(三)演员标准照、定妆照、形象设计照;
(四)影片海报、宣传画、说明书;
(五)影片参加电影节和有关活动的照片;
(六)其他与影片有关的宣传品和照片。
第十二条 影片类包括:
(一)全新原底标准拷贝;
(二)留厂拷贝;
(三)画原底、画翻正、画翻底;
(四)片头、片尾、唱词等各类字幕原底,片头、片尾衬景原底;
(五)十格小底片;
(六)光号卡或光号软盘;
(七)有价值的资料镜头。
第十三条 声带(磁带)类包括:
(一)混合光学声底;
(二)终录磁底;
(三)国际素材(国际声带);
(四)其它有价值的声音资料。
第十四条 主要创作人员艺术档案是本单位全部电影艺术档案的组成部分,各电影制片单位应建立主创人员个人艺术档案。
主创人员个人艺术档案包括:
(一)个人简历;
(二)艺术活动经历;
(三)有关主创人员艺术实践的文字、图片和其它形式的记录;
(四)其它有价值的材料。
第十五条 各电影制片单位制作的影片录像带可作为电影艺术档案保存。

第四章 电影艺术档案的收集、整理
第十六条 各电影制片单位应制定切实可行的档案收集制度,内设的创作、生产、宣传发行、洗印、录音等形成艺术档案的部门应把电影艺术档案的形成、收集、整理和归档工作纳入本部门的工作范围,并建立、健全岗位责任制,指定专人负责,定期或随时向电影艺术档案机构归档。
第十七条 摄制组的文字、图片等艺术材料由制片负责人负责管理。制片负责人应指定专人收集,并在摄制任务完成后将属于电影艺术档案内容的材料及时送缴本单位电影艺术档案机构归档。
第十八条 电影艺术档案机构或档案工作人员应根据电影创作、生产的规律和本单位电影艺术档案的实际情况,主动、及时地做好收集工作。
第十九条 电影艺术档案采用载体形式——出品年度——影片的分类方法。以一部影片为单位,将各种载体形式的电影艺术材料分别整理,保持有机联系和齐全、完整,使之系统化,并按年度顺序排列。
(一)文字材料立卷时,应根据不同的内容和特征,组成若干个案卷(或保管单位),填写卷内目录和案卷封面。
(二)图片以盒或册为保管单位。洗印的照片应统一规格,底片与照片要配套,编号要一致,并有准确的文字说明。剧照应是能够反映该影片主题和情节的具有典型性的照片,每部影片留存剧照不少于2套,每套(不同内容的剧照)不少于40张。
(三)影片、声带、音像带等装入盒内后,应填写标签、卡片和有关说明。
第二十条 主创人员个人艺术档案应以个人为单位,组成一个或若干个保管单位(可用复制件存档),填写卷内目录、案卷封面和有关说明。
第二十一条 为了确保电影艺术档案的齐全、完整,任何部门和个人都不得私自保存、带走和销毁应归档的电影艺术材料。

第五章 电影艺术档案的管理
第二十二条 各电影制片单位应将电影艺术档案管理工作经费支出列入各单位的预算之中。
摄制组的摄制预算(或制片成本)应包括电影艺术档案的各类载体材料的费用支出。
第二十三条 电影艺术档案由于载体形式的不同,对保管条件有不同的需求,各电影制片单位可在“集中统一管理”原则指导下,采取档案实体分库保管、档案工作归口电影艺术档案机构管理的方法。
第二十四条 各电影制片单位要积极改善电影艺术档案的保管条件,提供专门库房并配置必要的防火、防光、防高温、防尘、防虫、防潮、防盗、防有害气体等设施。库房应保持清洁、整齐。要求:
(一)保存文字材料的库房,温度应在14-24℃之间,相对湿度保持在45-60%之间;
(二)照片库房的温度应在15-25℃之间,相对湿度保持在55-60%之间;
(三)影片库要求恒温,温度要保持在19-21℃之间,相对湿度保持在60-65%之间;
(四)保存磁性材料的库房,温度应在18-24℃之间,相对湿度保持在40-60%之间,要避开30奥斯特以上的磁场。
第二十五条 各电影制片单位应为电影艺术档案机构配置必需的档案装具和设备,逐步采用先进技术和手段,实现电影艺术档案管理现代化。
第二十六条 各电影制片单位的档案工作人员要定期对电影艺术档案的保管情况进行检查,发现问题,及时处理。
要做好库房温、湿度以及酸度的监测记录。

第六章 电影艺术档案的利用、统计和移交
第二十七条 各单位的电影艺术档案机构或工作人员,要制定电影艺术档案的借阅制度,并根据工作需要,编制必要的目录、索引等检索工具,编辑各种汇编和参考资料,积极、主动地提供电影艺术档案为电影创作、生产和各项工作服务。
第二十八条 利用电影艺术档案,应严格履行借阅归还登记手续,并做好电影艺术档案利用效果反馈记录。
第二十九条 各单位的电影艺术档案机构或工作人员,应做好电影艺术档案的统计工作,对各种电影艺术档案的收集、移出、鉴定、类别、保管、利用等情况进行记载和统计,统计数字必须真实、准确,并按规定向有关部门呈报统计材料。
第三十条 各电影制片单位应按照《电影艺术档案管理规定》和《影片素材档案管理办法》〔电字(94)第372号〕的要求,向国家电影档案馆送缴电影艺术档案,档案齐备后,审查通过的影片方可发放《电影片公映许可证》。

第七章 奖 惩
第三十一条 对在电影艺术档案的收集、整理、保管和提供利用等工作中成绩显著或做出重要贡献的部门和个人,各电影制片单位以及上级部门应给予表彰和奖励。
第三十二条 电影制片单位内部形成电影艺术档案的部门和摄制组未及时将电影艺术材料收集齐全、按时归档的,电影制片单位应对该部门负责人和制片负责人通报批评并扣发酬金或奖金。
第三十三条 由于管理不当,造成电影艺术档案被损坏、丢失和被擅自销毁的,电影制片单位应给予该部门负责人和直接责任人行政处分并责令赔偿损失。

第八章 附 则
第三十四条 各电影制片单位可依据本办法的规定,结合实际情况,制订具体的实施办法。
第三十五条 本办法适用于我国境内的各类电影制片单位。
第三十六条 本办法由国家广播电影电视总局负责解释。
第三十七条 本办法自发布之日起施行。


中共人事部党组关于司局级以上干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定

人事部


中共人事部党组关于司局级以上干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定
人事部



为了贯彻落实中央纪委第四次全会提出的“省(部)、地(厅)级领导干部的配偶、子女,不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的规定,依据中央纪委《关于“不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突
的经商办企业活动”的解释》(中纪发〔2000〕4号),结合人事部门的职责范围和业务特点,对部机关和直属事业单位司局级以上领导干部配偶、子女个人从事经商办企业活动,作如下规定:
一、部机关和直属事业单位司局级干部的配偶、子女不准在部管辖的业务范围内从事下列个人经商办企业活动:
(一)不准在部管辖的业务范围内从事由政府投资的审批项目投标、承包等活动;
(二)不准承接由部机关和部属事业单位主办的营利性人才招聘、人才测评、人才培训等活动;
(三)不准与部机关和部属事业单位直接发生商品交易、劳务、经济担保等经济关系;
(四)不准向部机关和部属事业单位借款从事经商办企业或与部机关合作办企业。
二、部机关和直属事业单位司局级干部的配偶、子女不准为司局级干部本人所在单位直接管理的具体事项和案件提供社会中介和法律服务。
三、违反本规定的,要限期纠正,或者配偶、子女停止可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动,或者领导干部本人辞去现任职务。拒不纠正的,以及本规定发布以后领导干部的配偶、子女从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动的,对领导干部本人要给予组织处理,并酌情
追究党纪、政纪责任。
四、本规定自发布之日起施行。



2000年9月13日
《物权法》背景下的房屋拆迁法律制度探析

党世强


  纵观城市发展史,可以说没有拆迁就没有城市的发展。千百年来,城市都是在建设-拆迁-建设的循环往复中前进发展。城市建设离不开拆迁,这是城市新陈代谢的需要。房屋拆迁关系到公民财产权的自由、限制和保护,因而众人关注,以《城市房屋拆迁管理条例》为主要体系建立起来的拆迁模式存在越来越多的诟病。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)对房屋拆迁的模式进行了全新的定位与规制。在《物权法》中明确规定了对公民私有财产权的保护,堪称法治与民权的进步。近几年来城市房屋拆迁纠纷不断,侵犯公民合法财产的事件也时有发生。而其中备受关注的对公民财产征收、征用的程序及补偿问题由于“重庆钉子户”事件的发生则更加凸显。本文在分析拆迁的含义及其拆迁行为的法律性质的基础上,就现行《物权法》及其相关法律法规中关于房屋拆迁存在的立法缺陷进行深入、细致的分析,并提出立法完善建议,以期对这一关系社会广大群体利益的民生问题得以走向成熟、完善。

一、 拆迁的含义及我国现行法律规定

(一)拆迁的含义
  所谓拆迁,是指拆除原有的建筑物,居民迁移到别处 。由此可见拆迁包含两层意思:一是房屋的拆除,二是人的迁移。在生活中存在两类拆迁情形,一类是当事人在领取建设规划许可证后,自行将原有建筑物拆除,建造新的建筑物;另一类是一方当事人领取拆迁许可证后,将另一方当事人的建筑物拆除,将另一方当事人迁移到别处并进行补偿安置。其主要区别在于:前一类拆迁不涉及补偿安置,而后一类则应对当事人进行补偿安置。我们通常所说的拆迁是指第二类拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定:“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例。”即《拆迁条例》中所说的拆迁也是指第二类拆迁。本文中所称拆迁,亦是指第二类拆迁。拆迁改变了房屋的所有权,拆迁的实质是征收。人们通常所说的房屋拆迁,实质上是将该房屋征收,使其成为国家所有权的客体,终止房屋的私人所有权,尔后将该房屋拆除 。
(二)关于拆迁问题的相关法律规定
  长期以来我国在城市房屋拆迁过程中一直沿用《城市房屋拆迁管理条例》,其中最大的诟病是对于征收方式上没有区分政府征收行为与开发商的商业拆迁行为,以至于被拆迁人的切身利益得不到有效的保护。《物权法》的出台将无疑将使《城市房屋拆迁管理条例》中所确定的城镇房屋拆迁模式将得到新的审视与修正。最终使得政府的行政征收行为与开发商的商业拆迁行为得以区分并适用不同的规则与标准。前者恪守公共利益原则,后者则贯彻契约自由的精神。如此则将有利于被拆迁人合法权益的保护及社会的和谐。
  《物权法》中涉及房屋拆迁的有关征收或征用法律规范主要有第四十二条、四十三条、四十四条和一百四十八。第四十二条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。第四十三条规定:国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。第四十四条规定:因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。第一百四十八条规定:建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。


二、拆迁行为的法律性质解析
  关于城市房屋拆迁行为的法律性质,在理论界与实务界备受争议。传统观点认为拆迁行为是在政府主导下的行政行为。这一观点被大多数学者和司法界人士所认同,以此为理论支撑和指导的房屋拆迁行为便为政府的单方法律行为,房屋拆迁相对人的异议权得不到相应的保障,由此而导致的其合法权益屡屡受到侵犯。下文中将在分析对这一行为性质传统认识的基础上对其进行重新定位,力求更为准确的把握房屋拆迁行为的法律性质,以此指导房屋拆迁行为的相关立法及司法实务。
(一)拆迁行为的行政性
  传统观点认为拆迁涉及的是行政法律关系。要弄清楚拆迁所涉及的法律关系,必须分析被拆迁人和行政管理机关的关系。我们知道,拆迁人在拆迁房屋之前,首先要对建设项目报批,有偿购买国有土地使用权,也就是向政府交付土地出让金。拆迁人只有在获得土地使用权之后,才能进行项目开发。但假如拆迁人不能和被拆迁人达成协议,后者不愿搬走的话,由于拆迁人并不具有行政机关的强制力,土地使用权也就变成废纸一张。所以,政府在出让土地以后,必须以其行政权保证拆迁得以顺利进行。房屋拆迁的程序是由法规、地方规章规定的,拆迁申请的内容需要政府审批,拆迁补偿的标准要由政府制定,争议的裁定由政府作出,实施作业由政府指定的单位负责,或者干脆由政府设立的公司或"拆迁办"完成。对于拒不配合的被拆迁人由行政机关如公安局等采取强制措施。整个过程都以政府的行政强制力为后盾的。最为重要、也是最为关键的是,拆迁是政府转让土地的直接后果,是行政行为所追求的后果。实际上不管被拆迁人愿意不愿意,最终被拆是肯定的。在拆迁过程中,拆迁人是作为行政机关的代理人身份出现的。所以我们只能认为,这个不平等的、以行政法规为依据的法律关系是行政法律关系。所谓行政法律关系,是指由行政法所调整的具有行政权利义务内容的行政关系。行政法律关系的突出特点是它的不平等性。这种不平等性使被拆迁人的应得利益得不到保障,被拆迁人的权益得不到公正、合理的对待,由此而使其成为“推土机”前的弱势群体,面对强大的国家机器只能忍气吞声。

(二)拆迁行为性质的重新定位
《城市房屋拆迁管理条例》第 13 条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。”最高人民法院法复[1996]12 号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定:“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。”虽然拆迁协议离民法和合同法规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则相去甚远,因而不属于完整意义上的民事合同。但是只有恢复房屋拆迁补偿安置协议的民事法律属性,才有利于平等地保护拆迁当事人的合法权益,保障双方当事人利益最大化的实现。因而对于房屋拆迁的法律性质归属应定位于民事行为更为合理,更加符合公平、公正的基本法律原则。

三、《物权法》确定的拆迁模式及其意义

《物权法》立法进程中对于拆迁条款归入征收范畴的调整,既符合城市房屋拆迁行为的本质属性,也是从形式法治向实质法治转变的根本要求和必然产物。因此,《物权法》对拆迁条款的重新定位调整实质上是体现宪法基本理念并具体实施宪法财产征收条款的重要举措,具有非常积极的宪法意义。同时,《物权法》拆迁条款的重新定位,直接为调整《城市房屋拆迁管理条例》提供了法律依据,也为解决现行城市房屋拆迁制度的症结揭示了制度拓展的空间,体现了《物权法》立法对社会热议的拆迁问题的及时回应。《物权法》使房屋拆迁体系趋于完善。在《物权法》实施以前,拆迁工作的主要法律依据是根据国务院于2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》,没有足够深的法律渊源作为法律支撑,并且《城市房屋拆迁管理条例》与宪法关于保护公民私有财产的立法原则不相匹配,同时与《立法法》、《民法通则》等其他部门法法理上相抵触,导致了拆迁工作在行使其行政权的过程中遭遇抵触。《物权法》的出台赋予了拆迁工作新的法律意义,从法律的根源上解决了拆迁过程中法律意识形态问题,同时《物权法》也与其他部门法相配套,提高了拆迁工作的法律地位,增强了拆迁工作的合法性,使拆迁的法律体系上下一致,并行不悖。

四、《物权法》对房屋拆迁制度的设计缺陷

(一)公共利益的界定标准不明确
我国台湾学者陈新民认为,公共利益的“最大特别之处,在于其概念内容的不确定性”。主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。现实生活中, 正由于公共利益概念的模糊和不确定性, 往往成为政府滥用权力的一个借口, 甚至在政企不分的情况下,政府及其公务人员把企业利益说成公共利益糊弄老百姓。即当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时,政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。而事实上,对公共利益的解释在行政机关那里已呈现出很大的随意性。在强大的公共权力面前, 相对人变得很无奈。而且即便感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的,相对人也因没有明确的法律界定而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。他们有的忍气吞声, 有的以暴力反击, 有的采取自焚等极端的方式来抗议。由此引发政府公信力下降和社会不稳定等一系列问题。而实际上,公共利益是为了保证私人利益的最大化而存在的。公共利益是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复的东西,是人的最强大的利益基础。”每个人都是其自身利益的最佳判断者,都有权利追求自身利益最大化的自由。因此,人们才从理性的角度选择了公共利益,并且为了维护公共利益而选择了公共权力。从这一角度来讲, 公共利益构成了公共权力行使的道德基础和伦理基础。因此笔者认为, 有必要对公共利益作出相对明确的界定。
《物权法》规定,出于社会公共利益需要可以征收私人财产,但是并没有具体列举哪些叫社会公共利益需要,也没有对社会公共利益需要的判定规定明确的程序。因此,目前物权法关于拆迁的内容在实践中如何运用还是十分笼统的,需要实务中逐步完善。
1、什么是公共利益
《物权法》第四十二条规定了为了公共利益的需要可以征收个人的房屋或其他物权。该条确立了一个原则是物的权利人只有在公共利益需要的前提下,才无条件的将物权转让给国家;对于非公共利益的商业拆迁,物的权利人可以自主决定是否转让自己的物权。这无疑是历史的巨大进步,但是该法未对公共利益进行界定,却是一个重要的遗憾,因为目前公共利益在有些情况下难以界定,征收属于公权力而不界定公共利益就无法实现立法目的,将严重侵犯物的权利人合法利益。
2、谁来界定公共利益
《物权法》没有界定公共利益,今后的公共利益界定或者由立法部门对《物权法》进行修订或者司法部门根据《物权法》的适用情况制定司法解释。但这两种都面临一个严重的滞后性,不能有效的维护权利人的合法权益。比较可靠的是法院在审理案件中依据《物权法》的规定及案件情况及时界定公共利益了,这符合实际情况,但这需要法院具有很高的中立性,不能被任何力量干扰,公正的行使司法审查裁判权。
(二)由城市房屋拆迁原则所体现的相关立法精神很难保护动迁户的合法利益。
一部法律的制定必然有相应的法律原则作为指导,立法指导原则在一定程度上体现了这部法律的立法目的与根本。因而关于房屋拆迁的有关法律法规,其立法指导思想与立法原则对于这部法律所体现的基本价值取向具有十分重要的意义。我国城市房屋拆迁的原则有“符合城市规划的原则;有利于城市旧区改造和生态环境改造的原则;保护文物古迹的原则”,而没有保证被拆迁人合法利益得到合理补偿的原则。《物权法》中也没有涉及房屋拆迁对被拆迁人的财产平等保护原则,处处体现了国家利益和社会经济建设的效率优先的原则而忽视了立法所追求的公平、正义、合理的理念。

(三)法律规定的拆迁程序中过于强调政府管理部门的行政权而忽视了群众的参与权,特别是与拆迁休戚相关的被拆迁者,使得本就无力的程序更是化为乌有。
无论从《城市房屋拆迁管理条例》还是《物权法》的相关规定来看,都没有关于被拆迁人的参与权的规定。绝对的权力导致绝对的腐败。要减少拆迁腐败,最主要的方法就是要扩大人民群众特别是拆迁户的参与权。被拆迁房屋的价格评估必须走市场的道路,由中立的价格评估事务所进行。评估机构应当在有政府代表、拆迁户代表的参与下,公开进行听证做出评估,而不应由少数人说了算。

五、房屋拆迁制度的立法完善建议

(一)城市房屋拆迁的公共利益标准须加以明确

就社会发展的现实来看,将商业利益的开发简单地界定为不属于公共利益,似乎矫枉过正,我们可以想象,如果将商业开发均界定为非公共利益,必然会产生城市发展受阻,拆迁补偿难以公平进行的局面,进而可能影响社会经济的发展。由此可以看出,《城市房屋拆迁条例》的修改,除了要符合《物权法》和《房地产管理法》的规定外,更需要规定什么情况属于为了公共利益进行拆迁补偿?如果发生争议,公共利益的认定程序如何?笔者个人认为,最起码应该从以下几个方面,确定公共利益:其一,国家因修建铁路、公路、医院、学校公共娱乐场所、绿地等为全体居民利益而征收房屋的,属于为公共利益。其二,公共利益并不一定完全表现为国家利益和单一领域的利益。如果国家利益产生了损害国家的行为,或者单一领域的利益影响了更大领域的发展,不应认定为公共利益;相反,如果局部利益符合整体发展,应该认定为符合公共利益。其三,符合城市总体规划,符合城市发展,不存在重复性建设,能够为城市带来较大的经济效益,国家可以在一定时间内向居民公布,并据此以符合公共利益征收。其四,公共利益不能简单地理解为居民做好事、做善事。许多公共利益的视线,对于部分个体而言,可能存在着一定的伤害,判断是否符合公共利益,关键是是否符合公共,而只有在符合公众利益的前提下,才能考虑平衡个体差异。其五,赋予法官最终确定是否属于公共利益的权利。主要赋予法官依职权在审理涉及公共利益的案件中,有权确定调查对象和调查群体,并以据调查结果作出最终的判决。
这样一来,可以在一定程度上区分商业利益和公共利益,既保证了城市建设的需要,又保护了居民的利益;既维护了一定程度上商业开发过程中大多数人的利益,又充分保护了居民行使权力,从而制订出即符合《宪法》、《物权法》公共利益的规定,又从现实社会保证法律促进市场经济的进一步发展。
(二)切实保护拆迁期间的被拆迁人的利益