检察机关民事行政公诉权之探讨

北京市朝阳区人民检察院 武彬
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检察机关是否应该享有民事行政公诉权，是近年来立法争论的热点问题之一。对此，学者专家众说纷纭，莫衷一是。笔者试从检察机关对民事行政的监督权说起，对检察机关民事行政公诉权作初步探讨，以期获得对法制理念的深刻认识。
在中国的法律体系中，检察机关的主要职能是监督职能。我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”也就是说，人民检察院拥有国家所赋予的监督权，应监督法律的有效实施，并最大限度的维护国家和人民的合法权益，以确保社会的稳定发展。检察机关的监督职能具体体现为检察权，如刑事侦查活动监督权、民事行政检察权、公诉权等。其中，民事行政监察权是指检察院依照法律规定对人民法院的审判活动和行政诉讼活动实行的法律监督的权力。但是，对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为，如果没有还启动诉讼程序，检察机关就无法对其合法性进行监督，这无疑是检察监督的“盲区”；公诉权是检察权的一项重要职能，指人民检察院享有以国家名义对一切损害国家利益和社会公共利益的违法犯罪行为向人民法院提起公诉、并派员出席法庭支持公诉的权力。在现阶段，检察院的公诉权只限于刑法所规定的违法犯罪行为，而对民事行政方面的违法违规行为给国家或个人造成的损失，缺乏长期有效的监督，使得国有资产非正常流失现象严重。这不得不说是法律监督的一大缺憾。国有资产是我国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础，是全体人民根本利益的集中体现。当前我国国有资产流失现象严重：有一部分是贪污、贿赂等犯罪行为所造成，但也有相当一部分是由于违法的民事行政行为所造成的。对于这类违法行为，没有人代表国家提起诉讼，或者虽有人享有诉权，但由于种种原因而不行使，以致国家和社会的公共利益所遭受的损失无法弥补。在中国即将加入的WTO（世界贸易组织）中规定的中国政府的义务，很多都涉及了国家公益的职能。为了保护公共利益，各国都通过了民事行政公诉权诉予以保障，而我国却无人代表公共利益提起诉讼，对此，我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政公诉的权力。
从目前的立法状况来看，我国在民事行政监督权的立法上确有不足之处。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以附带提起民事诉讼。然而在《民事诉讼法》中，并没有赋予检察机关代表公共利益提起民事诉讼的权力。首先，同是国家利益受损，由犯罪行为所造成的损失，检察机关可以介入，受损的国家利益有机会得到补偿；而违法但不构成犯罪的民事行政行为所造成的国家损失，检察机关就不能介入，无法行使监督权。由于不同原因造成相同的损害后果，检察机关却不能行使相同的监督权对其进行保护，这不能不说是三大诉讼法之间不协调的表征。其次，由于种种原因，刑事诉讼法的这一规定在实践中常常无法落实。如《刑法》规定的签订、履行合同失职被骗罪，为亲友非法牟利罪，造成破产、损失罪，徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪。这几种罪名侵犯的客体均为国家利益，且侵犯程度都是重大损失。但这几种罪的侦查权现属公安机关，以公安机关目前的侦查管辖范围之大、人力状况之紧张经常无暇顾及，执行起来不很得力；而且，即使追究了有关人员的刑事责任，对于检察机关提起附带民事诉讼的规定仍需着力落实，加大附带民事赔偿的力度。
检察机关的民事行政公诉权理论在国外由来已久，并被许多国家所采纳。法国《民事诉讼法》第四百二十三条规定：在事实妨碍公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。法国诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表，凡是涉及到国家利益、社会公共利益、公民的重大利益的民事活动，检察院都有权提起诉讼和参与诉讼。检察官提起行政诉讼，在理论上和实践中是完全可行的。行政诉讼最早的形式是以法国为代表的行政越权之诉。建立行政越权之诉的目的不是为了恢复个人的权利，而是为了维护行政行为的合法性。在行政越权之诉中，与自己利益没有关系的人都可以对某些具体的行政行为提起公益性的行政诉讼。行政越权之诉是行政诉讼的主要形式，是行政诉讼的内在功能。由于法国宪法明确规定司法机关不能干预行政，所以法国检察机关不能提起这种诉讼。但是，许多国家采纳了行政越权之诉的理论，承认检察机关有权提起公权诉讼。
德国法律规定：联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参与民事诉讼和行政诉讼。在美国，检察官是政府的代表，有权代表政府行使诉讼权利，对损害政府和公共利益的违法行为提起诉讼，又称“社会公益诉讼”，涉及民事和行政领域。在我国的《澳门民事诉讼法典》中，也规定检察官有权提起民事诉讼。
根据各国的立法实践，我国应立法确认检察机关民事行政公诉权，充分履行法律监督职责，将国家对国有资产的特殊保护落到实处。人民检察院提起公诉的民事行政案件，应当是违反国家有关法律，并且侵犯的客体是国家、集体、社会的公共利益，或某些涉及公民重大利益损害的案件。笔者将其大致分为六种：
一、侵害国家利益的案件。例如，某行政机关违反了有关规定，对不合格的私人煤矿发放了开采许可证，使得国有资源被破坏性开采，造成巨额的损失。人民检察院是国家利益忠实的守护神，在现阶段我国民事行政方面的违法行为主要是侵犯国有资产所有权，造成国有资产流失的行为以及破坏国家资源的违法行为，其主体可以是公民、法人、其他组织，或者做出具体行政行为的行政机关。
二、侵害社会利益的案件。即人们经常说的“公害案件”。公害案件是指违法行为直接造成不特定多数人的人身、财产遭到损害的案件。我国现在还处在社会主义初级阶段，市场公平竞争机制不很完善，就会有一些企业靠违反法律，逃避制裁来提高企业的经济效益。其中最为明显的就是环境污染。比如某造纸厂违反有关环保规定，向附近河流排放大量有毒污水，造成严重的环境污染。对此，为了维护人民的生存环境，检察院应对此类案件负有监督义务，并要代表公众利益提起公诉。
三、损坏社会公共设施的案件。损坏社会公共设施的违法行为，侵害的是不特定多数人的合法权益。如行政机关违反法律占用公共设施，但又未给予应有的维护，以致公共设施被损坏。对于这种针对不特定多数人的侵害，检察院有权力、有义务代表被侵害的不特定多数人，对行政机关的违法行为提起公诉。
四、侵害涉及公民重大权益的案件。此条字面包含范围甚广，但在实际应用中应具体到用列举法解释条文。如法国、德国、澳门地区的检察院重视在婚姻、收养、亲子关系等社会问题上提起“民事诉讼程序”，对民事诉讼进行国家干预。
五、没有起诉主体的民事案件。在实践中，往往有些民事案件，由于种种原因造成无合格诉讼主体，但违法行为侵害了受害人的合法权益，造成了严重的损害后果。如被损害人死亡且无亲属无单位，但此民事违法行为造成的社会影响极坏。在这种情况下，检察机关就应当发挥其法律监督的作用，对此类案件提起公诉。
六、涉及违反公序良俗的民事、行政案件。例如某行业几巨头召开临时峰会，共同议定价格联盟，形成价格垄断。这种行为表面上是侵害了别的生产厂家的权益，实际上破坏的是社会主义经济秩序。在我国的金融秩序没有培育完善，企业还缺乏联合抵制不正当竞争的经验和法律意识的情况下，检察机关有必要对此类行为提起公诉。
人民检察院提起公诉的民事行政案件的范围应有严格限制。因为检察院提起民事、行政公诉行为的性质与公民、法人和其他社会组织作为原告起诉的性质不同，为了维护民事诉讼的行政诉讼双方当事人地位平等，以及民事诉讼的抗辩平衡原则，各国在立法上和实践上都有严格限制。《法国民法典》第四百二十二条详细规定了检察院提起公诉的职权范围：有关公民重大利益的如亲子关系、未成年人监护、负债核查、个人破产案件；涉及法人重大利益的如公司破产与财产清算、追究公司负责人财产责任的案件等。美国法典第二十八卷第五百四十七条规定检察官有权对涉及联邦利益的七种民事案件提起诉讼；德国检察院有权对婚姻无效、雇用劳动、禁治产等案件提起诉讼；日本民事诉讼程序法规定检察院有权提起诉讼的范围是婚姻案件、收养案件和亲子案件。
加入世贸组织以后，我国现有的法律体系必将受到一定的冲击。如何限制权力将成为核心问题，而更重要的是要加强对权力的监督。检察机关的监督责任十分重大。让检察院享有民事行政公诉权只是改造法学之城的一块铺路砖，中国法治之路还有很长。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”　



黑龙江省伊春市人民政府


伊春市人民政府令

第1号

《伊春市森林防火管理办法》业经市政府二○○七年第四次市长办公会议讨论通过，现予发布，自二○○七年四月一日起施行。

市长 许兆君
二○○七年三月二十三日

伊春市森林防火管理办法

第一章 总则

第一条 进一步提高预防和扑救森林火灾的综合能力，逐步建立森林防火工作的长效机制，实现森林防火工作制度和机制创新,依据国务院《森林防火条例》和《黑龙江省人民政府关于进一步做好森林防火工作的意见》（黑政发〔2005〕65号）精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称森林防火，是指森林、林木和林地火情火灾预防和扑救。伊春市行政区域内森林防火工作，适用本办法。

第二章 防火责任制

第三条 落实第一责任人的责任。县（市）区局行政主要领导是森林防火工作的第一责任人，全面负责森林防火工作的组织领导、安排部署、监督检查，解决森林防火工作中的重大问题。发生一般火情时，必须亲自在森林防火办公室值班；出现危险火情时必须亲临前线指挥。森林防火戒严期内，原则上不准离开所在地。
第四条 落实主要责任人的责任。县（市）区局分管森林防火工作的领导是森林防火工作的主要责任人，具体负责预防和扑救森林火灾各项措施的部署、实施和检查，提出森林防火工作的具体意见和建议。发现火情时要在第一时间到火场指挥。森林防火期内必须在森林防火办公室办公。
第五条 落实直接责任人的责任。乡镇、场所党政主要领导是森林防火工作的直接责任人，负责管辖区域内预防和扑救森林火灾制度和措施的落实，解决具体问题，消除火险隐患，完成防火任务。防火期内必须保证党政主要领导有一人在岗。
第六条 落实相关人员的责任。各级包片领导和驻点督察员、公安干警是森林防火工作的相关责任人，负责承包单位防火工作的督促检查和指导，重点负责防火隐患的排查，提出整改意见。与所承包单位同奖同罚。防火期内，不准离开承包单位。
第七条 落实主管部门的责任。市和县（市）区局森林防火指挥部办公室是森林防火各项方针、政策、法规、制度和措施的具体实施者，负责日常森林防火工作的安排部署、组织管理、督促检查、对火情的及时处置和扑火兵力的调度指挥。防火期内，主要领导和工作人员必须24小时值班。

第三章 火灾预防

第八条 强化森防宣传教育工作。各级宣传部门要把森林防火工作纳入日程，制定宣传方案，指定专人负责，配合防火部门搞好森林防火宣传教育。要把林缘、村屯、零散住户和吸烟者、林区外来人、中小学生作为重点教育对象。各新闻单位要广泛深入宣传森林防火法规制度，增强全民防火意识。要创新形式，活化载体，加大频率，扩大范围，通过公路两侧、村屯出入口插挂防火彩旗、入山道口设立防火标识、公布报警电话、播放森林防火公益广告、接听防火彩铃等有效形式，使森林防火工作家喻户晓，人人皆知。
第九条 在农林交错地带吸收农民参加森林资源管护经营承包。对适宜农民参加管护的林地，要全部划分给农民承包，并落实以森林防火为主要任务的管护责任。“十一五”期间，全市农民参加管护经营承包面积力争达到20万公顷。同时，加强对农民爱林护林的教育和对管护工作的监督，及时发放管护费，从根本上减少这些区域的人为火险隐患。
第十条 加强对重点火险区的综合治理。按照先急后缓、先重点后一般、分类施治的原则，有计划地开展重点火险区的综合治理，特别要争取国家投资，抓好大平台、嘉荫、西南和东南4个重点火险区防火基础设施建设，确保扑火装备达标。在建设过程中，要确保资金不挪用，防火设施不改变用途。
第十一条 建立健全民有林防火组织体系。民有林所有者是民有林防火的责任主体，要切实承担起管护责任。要积极探索建立集中连片民有林互防、互助性质的防火协会，落实好火源管理、火警火灾扑救措施。县（市）区局、乡镇、场所要将民有林纳入公共防火体系，进行统一规划、统一部署、统一检查，发现火情及时扑救。
第十二条 严格入山管理。防火期内，杜绝火种入山；入山必须持有入山证明；特殊情况需进入森林保护区、种子林等戒严区域的，必须持有当地防火部门签发的“特别通行证”。戒严期大风天气一律封山，防火检查站、固定岗和包点包片民警负责对入山人员、车辆的防火安全检查和戒严任务的执行。
第十三条 加强野外作业人员的管理。防火期内，凡进入林内从事野外作业的人员，必须经辖区内县级森林防火部门批准并办理野外作业手续，方可进入林内作业。
第十四条 加大依法治火力度。公安机关要始终介入防火工作，配合防火部门坚持开展防火检查和“三清”工作。对防火期内野外吸烟者坚决执行“五个一律”。对违反规定带火入山和随意用火者，要依法给予处罚。情节和危害后果严重的，要依法追究刑事责任，坚决杜绝以罚代刑。
第十五条 建立森林防火检查联动机制。各地要组成专门的检查组，开展经常性的防火检查工作。对重点防火区域和高火险期，全市统一开展隐患排查活动，实行上下联动，集中整改。
第十六条 抓好重点时期的火源管理。针对“清明”、“五一”、国庆节期间和旅游旺季入山人员增多的情况，要作出特殊部署，采取有效管理措施，严格控制人为火源。
第十七条 妥善开展计划烧除工作。要严格执行计划烧除规程，制定科学点烧方案。开展烧除必须由当地森防指提出申请，报市森防指批准备案，防止因计划烧除而引发森林火灾。
第十八条 加强重点草塘的看护。对集中连片的草塘，要按面积划分若干区域承包给职工或村民进行管护。对参与管护的职工和村民，要发给管护费，同时落实防火责任。参与管护的职工和村民在不破坏生态的前提下，可投资经营，经营收入归己。
第十九条 进一步做好城镇、村屯及林缘周围的防火阻隔工作。要因地制宜，科学规划，把修建营林防火公路、开设生土隔离带与营造防火林带、清除林下可燃物及农业生产有机结合起来，构建有效的防火阻隔系统。防火隔离带一般宽度为100米，险要地段为200米，隔离带内严禁堆放可燃物，并且在每年春、秋两防前进行认真清理，严格验收，切实起到阻火作用。
第二十条 高度戒备重点林区的火灾。防火戒严期内，对森林保护区、母树林、风景林要一律封山戒严，并加大巡查力度，实行死看硬守。森林公园要一律杜绝火种。
第二十一条 加强生活区的火源管理。在森林防火期内，乡镇、场所室外禁止吸烟。彻底清理居民点周围木耳段、柈子垛、饲草等易燃物，防止家火上山及山火殃及村屯、林场和城镇。
第二十二条 县（市）区局要在高火险时段派干部驻乡镇、村屯和场所，指导防火和组织指挥及紧急避险疏散工作。乡镇、村屯和场所要根据当地实际情况，制定切实可行的《紧急避险疏散预案》，并适时组织避险演练，做到人人熟知避险的内容、程序和方法。
第二十三条 建立健全联防新机制。加强我市与周边地市之间和我市县（市）区局之间的联防。进一步完善乡镇场所居民“十户联防”制度，确保取得新效果。各级森林防火和公安消防部门要根据林区森林防火和城镇、乡村消防工作的职责及特点，建立科学有效的联防协作机制，充分发挥各自优势，共同做好林区防火工作。
第二十四条 建立完善的森林火险预警机制。气象、防火部门要科学地进行森林火险区划，加强森林火险预测预报工作，做好高火险天气预警预报的及时发布，提高预报的准确性和时效性。

第四章 快速反应

第二十五条 制定科学实际的扑火预案。针对森林火险趋势，提前制定有可操作性、便于执行的处置重特大森林火灾应急预案。一旦出现较大面积火灾，按预案组织实施。
第二十六条 加强火情监测网络建设。所有瞭望员统归当地防火部门列编，统一规定上塔和开机时间，做到所有火情都能在第一时间发现，并同时将信息传递到当地防火部门。瞭望通信设施要保证安全可靠畅通。
第二十七条 进一步完善两级指挥系统建设。市和县（市）区局防火部门要按规范化要求，完善指挥系统内的地理信息系统、火警监测预报系统、视频传输系统、短波超短波通信系统的建设，达到上下联通。要健全各种图表，实行自动化办公。乡镇、场所要重点搞好火情监测和通信系统建设。
第二十八条 不断提高森林防火科技水平。积极开展森林防火科学研究，推进森林防火基础科学和应用技术的开发，推广应用森林防火科研成果。
第二十九条 规范扑火指挥程序。发生火情的单位，必须立即向市森防指报告，并派两名以上有组织扑救能力和有扑火实践经验的处级领导干部带队组织扑救工作；发生重大以上森林火灾或12小时没有得到有效控制的山火，县（市）区局主要领导和市森防指领导要亲临火场指挥，及时启动《伊春市处置重特大森林火灾应急预案》，建立扑火前线指挥部，组织指挥扑救工作。在跨区域扑火过程中，县（市）区局必须服从市森防指和前指的统一指挥。对发生在交界区域的山火，相邻扑火队伍要坚持在第一时间赶到火场联合扑救。
第三十条 进一步提高森林消防队伍的标准化水平。县（市）区局要严格按照施业区面积在20万公顷以上配备不少于75人、20万公顷以下10万公顷以上不少于60人、 10万公顷以下不少于30人专业队员的标准，长年组建森林消防大队。按照《伊春市森林消防大队人员编制和装备标准的规定》，实行标准化建队，规范化管理。专业队员工资要及时足额发放。跨区(局)扑火每人每天补助30元，远征扑火每人每天补助50元。
第三十一条 全面武装乡镇、场所快速扑火小分队。所有乡镇、场所要按扑火实战要求，组建不少于15人的快速扑火队伍，并配齐运输车辆、灭火机具和扑火装备，保证一旦发生火情，能够快速出击。
第三十二条 加强培训工作。有计划地对各级各类森林防火专业人员进行岗位培训，持证上岗，提高防灭火专业人员的整体素质。特别要加强森林消防队伍的实战演练，提高机动灭火能力。加强扑火队伍的安全避险和迷山自救训练，熟练掌握扑火安全常识，确保不发生扑火人员伤亡事故。
第三十三条 充分发挥武警森林部队的作用。武警森林部队要加强扑火训练和实战演练，在当地森林防火指挥部的统一指挥下，坚持靠前布防和成建制驻扎重点火险区，认真完成扑救森林火灾的任务。驻地各级政府和林业部门要对武警森林部队给予关心和支持，积极帮助解决实际困难，开展好警民共建活动。
第三十四条 建立火场督察制度。发生重特大森林火灾，要在火场前指的统一调度指挥下，成立由组织、人事、纪检、监察等部门组成的若干个火场督察组，深入到各分指或扑火队伍，督促、监察扑火工作的落实，确保前指的政令畅通。
第三十五条 严格落实等级待命制度。进入森林防火期，各类扑火队伍要按市森防指命令实行“等级待命制度”，接到扑火命令后，森林部队和专业扑火队必须在5分钟内出动；乡镇场所快速扑火小分队必须在15分钟内出动；民兵基干扑火队必须在1小时内集结。各类扑火队一律要按市森防指命令的人数、装备和限定的时间到火场报到。
第三十六条 气象、交通、医疗等森防指成员单位及有关部门要根据职责分工，主动为森林防火工作提供保障和服务，确保完成扑救山火的任务。

第五章 防火投入

第三十七条 各级政府、有关部门要根据实际需要，切实保证森林防火工作的资金使用。积极探索和建立森林防火多层次、多渠道、多主体的社会化投入机制，社会受益者也要合理承担预防和扑救森林火灾发生的费用，承担相应的森林防火义务。
第三十八条 各县级财政部门要建立地方国营林场森林防火基金，按辖区经营面积，每年每公顷提取1.50元，作为森林火灾预防和扑救经费，并纳入财政预算，保证各项防灭火费用的支出。
第三十九条 各林业局要根据森林防火工作实际需要，从育林基金中按施业区面积每公顷不低于1.50元的标准提取森林防火经费，不足部分，从企业管理费中列支。森林防火期内，要建立扑火储备金制度。施业区面积10万公顷以下的储备10万元，10万公顷以上、20万公顷以下的储备20万元，20万公顷以上的储备30万元。此项资金专门用于扑火急需。
第四十条 县（市）区局扑火发生的费用，要按有关规定标准，由市森防指办公室初审，由市财政局批准核销。

第六章 责任追究

第四十一条 落实目标管理规定，实行一票否决。市与县（市）区局、县（市）区局与乡镇场所要逐级签订森林防火责任状，并按照《森林防火工作目标考评细则》，对春、秋季森林防火情况分别进行考核，分别兑现奖惩。县（市）区局有下列情形之一的，取消其全年各项评选先进单位资格：
（一）发生重大以上森林火灾的；
（二）扑火队员在扑火过程中发生1人死亡或3人以上重伤的；
（三）一次扑火费用超过50万元的；
（四）烧毁城镇、村屯和重要设施，财产损失超过100万元的。
第四十二条 加大对火灾案件的查处力度，防火期内，火案侦破率必须达到98%以上。对林地过火面积超过1公顷的火灾，市森防指要组织火灾调查组勘察火场，查明原因，提出对火灾肇事者和责任人的处理意见。
第四十三条 有下列情形之一的，将追究相关领导责任：
　　（一）县（市）区局及乡镇、场所森林防火指挥部机构不健全、目标管理责任制不落实的；
　　（二）因失职、渎职或森林防火责任制不落实造成森林火灾和重大损失的；
　　（三）森林防火基础设施建设没有纳入地方国民经济和社会发展规划以及当地林业发展总体规划，森林火灾预防和扑救经费没有纳入地方财政预算的；
　　（四）宣传教育不到位，责任不落实，没有签订森林防火责任状，没有进行宣传教育登记而出现火险隐患的；
　　（五）管理不到位，没有认真落实野外作业各项制度，过失引发人为火灾尚未造成重大损失的；
（六）计划烧除没有制定方案，未经市森防指批准，未严格执行计划烧除规程而造成森林火灾的；
　　（七）未按规定建设防火隔离带或隔离带清理不彻底而造成山火，烧毁城镇、村屯和公共设施的；
　　（八）高火险时段，县（市）区局没有派干部驻乡镇、村屯和场所，没有制定《紧急避险疏散预案》，居民不掌握避险规程，驻点干部不坚守岗位或组织指挥不力而造成损失的；
　　（九）责任不明确、经费不落实、扑救不得力造成重特大森林火灾，烧毁乡镇、村屯、林场场址、民房设施或发生人员伤亡事故的；
　　（十）擅自挪用或占用防火资金，影响预防和扑救工作的；
　　（十一）对自然火灾（如雷击火）发现不及时，组织不到位，扑救不得力，贻误扑火战机，造成重特大森林火灾的。
第四十四条 有下列情形之一的，将追究相关工作人员责任：
　　（一）检查站、固定岗和巡护队及“三清”队伍没有认真负责，检查、巡护、清理不到位，导致人员擅自入山而引发人为火灾的；
　　（二）瞭望人员在瞭望区域内，没有及时发现和报告火情而发生森林火灾的。
第四十五条 有下列情形之一的，将追究具体责任人的责任：
　　（一）在林火扑救过程中，扑火队伍不服从市森防指及火场前指指挥和调遣的；
　　（二）火场清理不及时，清理责任落实不到位，验收把关不严格而发生复燃火的；
　　（三）通讯设备未及时维修或不按规程操作以及其他原因，造成火场通讯不畅，贻误战机的；
（四）对防火设施设备管理不善，造成丢失、损坏或擅自改变用途的。

第七章 附则

第四十六条 本办法由市政府森林防火指挥部办公室负责解释。
　　第四十七条本办法自2007年4月1日起施行。