任中审计：国家与官员双赢的制度创新

　　杨涛


　　近日，江西省开始尝试推行对领导干部实行任中经济责任审计，将监督关口前移，南昌市已率先推出了任中审计制度。南昌市规定市直各部门、各单位的主要负责人，县党政主要负责人在任期间，原则上每3年安排一次任中经济责任审计，对审计出的一般问题，由市纪委、市委组织部领导与被审计人谈话，对问题严重的，根据有关规定对责任人作出相应处理。同时，审计结果进入干部档案，作为评价、使用干部的重要依据。 （《中国青年报》7月22日）

　　江西省之所以会对领导干部实行任中经济责任审计，诚如江西省审计厅经济责任处副处长程旭华所说：离任审计的办法存在局限性，比如一些领导干部在任时间很长，有的甚至已经离退休，时间跨度很大，审计部门工作量太大，一些问题很难在审计中被发现，监督效果滞后；推行对领导干部的任中审计可以将事后监督变为事前监督，较好发挥了审计的预警和预防作用。

　　领导干部实行任中经济责任审计肯定会给官员带来一定的麻烦，也许有些官员还会觉得似乎这样做感觉组织上对他不信任、不放心，既要离任审计又要任中审计是否会浪费人力、物力，有多此一举的必要吗？有学者认为，西方社会为什么比较早进入法治社会，一个很重要的原因就是西方人基于“人性恶”的理论假设来进行制度设计，他们宁愿在事前把人的本性想坏一些，然后健全法律制度对其防范，以达到真正让人无法作恶的目的。事实也证明，要求官员依靠道德来约束自己往往靠不往，在离任审计前面再加上一个任中审计程序，将更加有力制约和监督官员的行为。因而，任中审计与组织信不信任无关，组织的信任也离不开制度的保障。

　　对于国家和人民来说，推行对官员的任中审计，能尽可能保证国家和人民的财产不被侵吞、浪费和流失，是一种有效率的制度设计。官员的任期都有一定的期间，有的甚至任职时间比较长，仅仅依靠离任审计，不但存在时过境迁一些问题很难在日后的审计中被发现的困境，而且即使是查清了，许多损失已经造成且难以挽救。因而，比起可能造成的巨大损失来讲，在官员任职中投入一些人力、物力进行审计，实在是微不足道。

　　对于官员本人来说，任中审计也是一种有益的制度设计。在其任职中进行审计，可以及时发现问题，提出整改意见，尽可能减少损失。这样，官员就不至于在错误道路上越走越远，造成重大损失，最后落个受党纪政纪处分甚至被追究刑事责任而追悔莫及。从这个意义上讲，任中审计也起到了挽救干部的功能。

　　不过，笔者认为作为一种制度上的创新，任中审计虽然可能起到国家与官员双赢的目的，但是前提是与其配套的措施必须迅速跟进且执行到位。比如党委、政府对于官员在任中审计出现的问题要给予高度重视，审计结果要作为官员考评和提拔的依据，纪检、监察部门和司法机关对发现的问题要适时跟进，任中审计也要提交人大审议，审计报告要尽可能向社会公开等等。否则，如同李金华和他的审计署一样，尽管他们是掀起了一场所谓“审计风暴”，有关部委却照旧按兵不动，我们就不禁要问：再多几次审计又有何用？

　　通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　

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广东省河源市人民政府


关于印发河源市畜禽养殖管理办法的通知
河府〔２００８〕１４８号


各县区人民政府，市府直属有关单位：

现将《河源市畜禽养殖管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

河源市人民政府
２００８年１２月１７日

第一条 为了规范畜禽养殖行为，预防控制畜禽疫病，防治畜禽养殖污染，保障畜禽产品质量安全，促进畜牧业可持续发展，根据《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《广东省环境保护条例》等有关法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内畜禽养殖区域的规划布局、畜禽养殖场的设置、畜禽养殖污染防治及畜禽养殖过程的监督管理，适用本办法。对规模小于畜禽养殖场的畜禽养殖户，原则上参照本办法执行。
本办法所称畜禽，是指在人工饲养条件下、以经济利用为目的的陆生动物，包括猪、牛、羊、兔、鸡、鸭、鹅等由国务院畜牧兽医行政主管部门公布的畜禽遗传资源目录的动物。
国家和省对伴侣动物、观赏动物、竞技动物、实验动物等饲养管理另有规定的，从其规定。
第三条 市畜牧兽医行政管理部门负责全市畜禽养殖管理工作。县区畜牧兽医行政管理部门负责本辖区内畜禽养殖场的布局以及畜禽饲养、疫病防治的监督管理工作。
市环境保护行政管理部门负责全市畜禽养殖环境保护监督管理工作。县区环境保护行政管理部门对辖区内的畜禽养殖环境保护实施统一监督管理。
公安、国土资源、规划建设、水务、卫生、林业等行政管理部门按照各自职责，依法对畜禽养殖相关的行为实施监督管理。
第四条 畜禽养殖按照养殖场、养殖户和散养农户实行分类管理。
各级人民政府应当制订相关政策和措施，规范发展畜禽养殖场，扶持科技含量高的种源生产，引导其逐步实现集约化生产、标准化管理、产业化经营。
对符合环保要求和动物防疫条件的养殖户，促使其逐步过渡为畜禽养殖场。
散养畜禽的农户应进行圈养，并接受畜牧行政管理部门的指导。
第五条 畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区和适养区。
第六条 以下区域为畜禽禁养区：
（一）市区、各县城镇（街道）城市规划区和城市建成区，经市级以上人民政府批准的工业园区及各工业集聚区块（包括园区及区块的规划控制范围）；
（二）东江和新丰江干流（含市区黄子洞河、东埔河）两岸１０００米范围内陆域，市区其他河流两岸５００米范围内陆域，集中式饮用水源保护区的一级保护区和二级保护区；
（三）各级自然保护区的核心区和缓冲区，各级风景名胜区，各级文化教育科学研究区，各级森林公园重要景点和核心景区，各级文物和历史遗迹保护区，居民集中区、医疗区、温泉旅游度假区、游览区、生态景观控制区及休闲的区域范围；
（四）国家法律、法规规定的其他禁养区域。
畜禽禁养区域内禁止新建、扩建、改建畜禽养殖场（含养殖户、散养农户，下同）。已建的畜禽养殖场由县区人民政府责令关闭或搬迁。
第七条 以下区域为畜禽限养区：
（一）东江和新丰江干流（含市区黄子洞河、东埔河）两岸１０００－２０００米范围内陆域；
（二）高速公路、国道、铁道以及东江、韩江支流两侧５００米范围内陆域，集中式饮用水源保护区的准保护区；
（三）市区、各县城镇（街道）城市规划区和城市建成区范围边界常年主导风向上风向１０００－２０００米，其他风向５００－８００米（视环境状况而定）的区域；
（四）各行政村除村民相对集中居住区外，村庄建设规划区范围内的区域；
（五）各级自然保护区的实验区，各级风景名胜区外围保护地带，各级森林公园重要景点和核心景区以外的其他区域。
畜禽限养区域实行畜禽养殖存栏总量控制。畜禽养殖存栏总量超过畜禽养殖存栏控制总量的，不得新建、扩建畜禽养殖场。畜禽养殖存栏控制总量，由农牧行政主管部门会同环境保护等主管部门根据区域（流域）的环境承载能力确定。
第八条 畜禽禁养区、限养区以外的区域为畜禽适养区。
畜禽适养区域内发展畜禽养殖，应当符合县级以上人民政府批准实施的畜牧业发展规划和环保有关规定要求。
第九条 畜禽禁养、限养和适养区域由县区人民政府组织环境保护、国土资源、规划建设、农牧、水务、林业等部门划定后公布实施，同时报市人民政府备案。
县级以上人民政府可根据实际情况调整已划定的畜禽养殖区域。调整或重新划定畜禽养殖区域须遵守本规定第六条、第七条规定。
第十条 市畜牧兽医行政管理部门会同有关部门制定全市畜牧业发展规划；县区畜牧兽医行政管理部门会同有关部门制定本辖区畜牧业发展规划。
第十一条 新建、改建和扩建畜禽养殖场，应当符合本辖区畜牧业发展规划和乡（镇）土地利用总体规划，办理土地承包（转包）或有关用地（含林地）备案、审批手续，按照建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价后，办理有关审批手续。严格执行“环境影响评价”和“三同时”制度，配套建设的环境保护设施未通过环保验收，主体工程不得投入使用。
畜禽养殖场应当符合环境保护和动物防疫条件，并按照国家规定向环境保护行政管理部门和兽医主管部门申领《排污许可证》和《动物防疫合格证》。未取得《排污许可证》、《动物防疫合格证》的，不得从事畜禽养殖活动。
第十二条 限养区和适养区内新建、扩建、改建畜禽养殖场的，应当符合当地环境承载量的要求。
禁止水禽与旱禽、家畜与家禽混养。养鸡场与水禽养殖场应当相互间□一定距离。
第十三条 畜禽养殖场的经营者要将养殖场的名称、地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场所在地县级畜牧兽医行政主管部门登记备案，并领取畜禽养殖代码。
第十四条 从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽的单位、个人，应当依法取得种畜禽生产经营许可证。
第十五条 畜禽养殖场应当根据畜禽不同生长时期和生理阶段，按照国家规定的畜禽养殖技术规程的标准和要求进行饲养。禁止在水源保护区内的水面从事任何水禽放养活动。
第十六条 畜禽养殖场户应当在专职兽医的指导下正确使用兽药，实行用药安全记录。禁止使用假、劣兽药和其他禁止使用的兽药。
第十七条 畜禽养殖场应当建立畜禽疫病免疫程序，做好免疫工作。养殖场户应当按照国家规定，配合动物卫生监督机构实施强制免疫和开展动物疫病抗体水平监测。
第十八条 发生畜禽传染病或者疑似传染病时，养殖场户应当立即向当地兽医主管部门、动物卫生监督机构或动物疫病预防控制机构报告疫情，并采取□离等控制措施，防止动物疫情扩散。
第十九条 畜禽养殖场排放污染物，应当符合国家或地方规定的排放标准。
鼓励畜禽养殖场将畜禽粪便生态还田，或者用以生产沼气、有机肥料等物质。畜禽养殖场按照规范实施畜禽粪便还田的，视作达标排放。
畜禽养殖场应当设置符合环保要求的畜禽粪便的堆放场所，实行无害化处理，并采取有效措施，防止畜禽粪便的散落、溢流。畜禽养殖场不得任意向水体或者其他环境直接排放畜禽粪便、沼液、沼渣或者污水等。
第二十条 畜禽养殖场实行排污申报工作，对达到技术规范和达标排放的养殖场由环保部门发放排污许可证，对没有完全达标的由环保部门发放排放污染物临时许可证，并提出限期治理要求，有计划地逐步关闭没有能力或条件不允许的养殖场。
畜禽养殖污染综合防治工作实行属地管理，各县区人民政府负责所辖区域内的禁养区、限养区、适养区管理及污染防治工作。对处在禁养区内的养殖场户要做好关停转迁工作。对限养和适养区内现有的畜禽养殖场户要实施规范化管理。
环保部门对本辖区内的畜禽养殖污染防治实施统一监督管理，做好新建、改建、扩建畜禽养殖场的环境影响评价的审批（或预审）、排污申报登记工作、“三同时”检查，受理、处理养殖场污染事件和畜禽养殖业污染综合整治。
第二十一条 畜禽养殖场应当建立涉及养殖全过程的养殖档案，确保畜禽产品质量的可追溯性。畜禽养殖档案应当真实、完整、及时，不得伪造，并至少保留两年。
第二十二条 擅自在禁养区内新建或者限养区内新建、扩建畜禽养殖场的，由县区人民政府依法责令其关闭或者限期迁移；拒不关闭和迁移的，依法强制拆除。
未按建设项目环境保护有关规定办理有关审批手续，擅自新建、改建、扩建畜禽养殖场的，由县级以上环境保护部门依法予以处罚。
第二十三条 畜禽养殖场有下列行为之一的，由县级以上畜牧兽医管理部门依法予以处罚。（一）畜禽养殖场未建立养殖档案的，或者未按照规定保存养殖档案的；（二）未按规定实施强制免疫或者强制免疫后未佩带畜禽标识的。
第二十四条 畜禽养殖场有下列行为之一的，由县级以上环境保护行政管理部门依法予以处罚。（一）未采取有效措施，致使储存的畜禽废渣渗漏、散落、溢流、散发恶臭气味等对周围环境造成污染和危害的；（二）向水体排放、倾倒畜禽粪便、废水及其他固体废弃物造成污染和危害的。
第二十五条 畜禽养殖场未依法取得用地手续的，由县级以上国土资源部门（林地由林业部门）依法予以处罚。
第二十六条 市区内未经批准擅自饲养家畜家禽影响市容和环境卫生的，由城市管理部门依法予以处罚。
第二十七条 相关术语解释。（一）畜禽养殖：指从事猪、牛、羊、兔、鸡、鸭、鹅、肉鸽等家畜、家禽人工饲养的活动，不包括经批准登记的信鸽养殖及犬类等家庭宠物养殖。（二）畜禽养殖场：指常年存栏量为５０头以上的养猪场、１０００只以上的肉禽场、５００只以上蛋禽场、２０头以上的奶牛场、１０头以上的肉牛场、５０只以上肉羊场和１００只以上的肉兔场以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。畜禽养殖户：是指养殖规模小于上述标准从事畜禽养殖的单位和个人。散养畜禽的农户：是指基本用于自给需要而利用宅前屋后零星饲养畜禽的农民家庭。（三）畜禽养殖污染：指畜禽养殖场在畜禽养殖过程中排放的畜禽废渣（畜禽粪便、畜禽舍垫料、废饲料及散落的毛羽等固体废物），清洗畜禽体和饲养场地、器具产生的污水，恶臭以及丢弃的畜禽尸体等对环境造成的危害或破坏。
第二十八条 本办法自２００９年１月１日起实施。
附件：１、申请畜禽养殖用地程序
２、建设项目环境影响评价申请表（略）
３、畜禽养殖场备案表（略）


附件1

申请畜禽养殖用地程序

一、申请畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出养殖项目申请，进行审核备案。
二、本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续或依法办理建设用地审批手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地。
三、其他企业或个人申请畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，县（区）、乡（镇）国土资源管理部门要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。其中，生产设施及绿化□离带用地占用耕地的，应签订复耕保证书，原址不能复耕的，要依法另行补充耕地；附属设施用地涉及占用农用地的，应按照规定的批准权限和要求办理农用地转用审批手续，也可同时办理征收土地手续。
四、畜禽养殖用地要依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规和有关规定，以出租、出让、转包等合法方式取得，切实维护好土地所有权人和原使用权人的合法权益。县级国土资源管理部门在畜禽养殖用地有关手续完备后，及时做好土地变更调查和登记工作。因建设确需占用畜禽养殖用地的，应结合规划布局和养殖企业或个人要求，重新相应落实新的养殖用地或协商一致后依法给予补偿，依法保护养殖企业和个人的合法权益。
畜禽养殖场用地备案申请表（略）